Wortlaut

Der Bericht zur Vorratshaltung vom 14. November 2019 hat die Probleme bei der Beschaffung von Schutzmaterial im Pandemiefall präzise skizziert. Darin steht, dass im Ereignisfall "ein sprunghaft ansteigender Bedarf aufgrund fehlender inländischer Produktion und geringer Lagerbestände nicht ausreichend befriedigt werden" kann. Weiter: "Da die Masken vornehmlich im asiatischen Raum produziert werden, ist [...] damit zu rechnen, dass kaum noch Masken importiert werden könnten." Trotz der präzisen Risikoanalyse kam es im Zuge von Corona zu Engpässen beim Schutzmaterial. Auf die ungenügende Lagerung von Medikamenten, Medizinprodukten und Labormaterialien weisst zudem ein Gutachten von Prof. Zeltner (18.12.2018) hin. Zeltner empfahl, das Anliegen in die Leistungsvereinbarungen zwischen den Kantonen und den Spitälern aufzunehmen. Letztere sind selbst für ausreichende Vorräte an Schutzmaterial verantwortlich. Auf Bundesebene besteht keine Lagerpflicht. Dennoch wurde ein freiwilliges Pflichtlager mit ca. 166'800 Atemschutzmasken angelegt. Kein Pflichtlager gibt es für Hygienemasken. Vor diesem Hintergrund bitten wir den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Weshalb wurden die Bestände an Schutzmasken nicht erhöht, obwohl diverse Berichte Handlungsbedarf anzeigen?

2. Ist die Aufgabenteilung zwischen Bund, Kantonen und Spitälern im Hinblick auf die Lagerung von Schutzmaterial adäquat?

3. Sind die Spitäler ihren Aufgaben nachgekommen (gemäss Influenzapandemieplan müssen sie über Vorräte für zwölf Wochen verfügen)?

4. Wie beurteilt der Bundesrat die nicht umgesetzten Empfehlungen von Prof. Zeltner im Lichte der Covid-19-Krise?

5. Braucht es für Schutzmasken anstelle eines freiwilligen ein obligatorisches Pflichtlager?

6. Braucht es ein Pflichtlager für Hygienemasken?

7. Warum umfasste das Lager des Bundes nur 166 800 Schutzmasken, obschon der Influenzapandemieplan im Fall einer zwölfwöchigen Pandemie einen Bedarf von 745 000 Masken für das Gesundheitspersonal aufzeigt?

8. Schutz- und Hygienemasken werden derzeit auch von Privaten stark nachgefragt. Wie gedenkt der Bundesrat in Zukunft einer Unterversorgung über das Gesundheitswesen hinaus zu begegnen?

9. Ist der Bundesrat bereit, nach der Krise eine vertiefte Analyse über die Pflichtlagerhaltung vorzunehmen (Schutzmaterial, Medikamente, Ethanol, aber auch in genereller Hinsicht)?

Stellungnahme des Bundesrates

Zu Frage 1:

Der Bericht zur Vorratshaltung 2019 der wirtschaftlichen Landesversorgung (https://www.bwl.admin.ch/bwl/de/home/dokumentation/grundlagendokumente.html) hält fest, dass das Mittel der Pflichtlagerhaltung für die Bevorratung von Schutzmasken für einen Pandemiefall ungenügend ist und weitere Massnahmen (z.B. Lagerhaltung durch die Institutionen des Gesundheitswesens und des Bundes), wie im Pandemieplan des BAG (5. Auflage vom Januar 2018) beschrieben, für eine ausreichende Vorratshaltung hinzugezogen werden müssen. Das Volumen der Pflichtlager bemisst sich am Warenumschlag bzw. am Verbrauch in Normalzeiten. Um die Waren ohne Probleme dem Markt zuführen zu können, muss genügend Restlaufzeit auf das Verfalldatum vorhanden sein. Da der Pandemieverbrauch den Normalverbrauch um ein Vielfaches übersteigt (das Gesundheitswesen hat während den ersten drei Krisenmonaten rund einen Vierjahresverbrauch an Hygienemasken verbraucht), können Pflichtlager nur einen untergeordneten Beitrag an die Pandemiebevorratung leisten. Die zukünftige Strategie der Lagerhaltung sollte im Rahmen der Überprüfung des Pandemieplans bis Ende 2020 definiert werden. Ein definitiver Entscheid bezüglich der Bevorratung von Schutzmaterial steht damit noch aus. Die Überprüfung wird unter Berücksichtigung der Erkenntnisse aus der Coronakrise sobald wie möglich wiederaufgenommen.

Zu Frage 2:

Die Bevorratung von Masken ist, gestützt auf den nationalen Influenza-Pandemieplan vom Januar 2018, nach dem Prinzip der Lastenteilung zwischen den Institutionen des Gesundheitswesens, Kantonen, Bund und Bevölkerung organisiert. Dabei sind die Spitäler angehalten, Waren im Umfang von 4,5 Monaten Normalverbrauch an Lager zu halten. Die Lagerhaltung des Bundes belief sich ursprünglich auf 30 Millionen Stück (siehe auch Antwort auf Frage 7). Die Bevölkerung ist gemäss Pandemieplan aufgefordert, pro Person 50 Hygienemasken vorrätig zu halten. Die Umsetzung der Empfehlungen an die Institutionen des Gesundheitswesens war bisher freiwillig. Die aktuellen Erfahrungen in der Coronakrise zeigen, dass diese Empfehlungen nicht von allen Akteuren gleichermassen umgesetzt wurden. Eine Bevorratungspflicht wird deshalb geprüft werden. Auch sollen die Empfehlungen bezüglich persönlichem Notvorrat verstärkt werden.

Zu Frage 3:

Die Lagersituation bei den Institutionen des Gesundheitswesens war sehr unterschiedlich. So wurde die Vorgabe für Hygienemasken von den Universitäts- und Kantonsspitälern der Mehrheit der Kantone erfüllt oder fast erfüllt, während die Empfehlungen für FFP-Masken nur in wenigen Kantonen erfüllt waren.

Zu Frage 4:

Prof. Zeltner hatte sein Gutachten vom 18. Dezember 2018 zum zukünftigen Bedarf im Bereich Koordinierter Sanitätsdienst (https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/59943.pdf) im Zusammenhang mit der vom damaligen Chef VBS beauftragten Überprüfung des Koordinierten Sanitätsdienstes (KSD) geschrieben. Im November 2019 beauftragte die Chefin VBS zusammen mit der Politischen Plattform des Sicherheitsverbunds Schweiz (SVS) und der Präsidentin der Schweizerischen Gesundheitsdirektorenkonferenz (GDK) den Delegierten des SVS, die Erkenntnisse des Gutachtens mit den Hauptpartnern des KSD zu analysieren und Umsetzungsvarianten vorzuschlagen. Im Januar 2020 nahm die strategische Begleitgruppe, in welcher der Bund und die Kantone vertreten sind, ihre Arbeit auf. Die Projektgruppe hat den Auftrag, Umsetzungsvarianten zur neuen Ausrichtung des KSD auszuarbeiten und diese voraussichtlich bis Mitte 2021 den politischen Entscheidungsträgern des Bundes und der Kantone zu unterbreiten. Im Zentrum steht die Frage, wo und wie Verbesserungen bei der sanitätsdienstlichen Zusammenarbeit und Koordination erzielt werden können, insbesondere im Hinblick auf die Bewältigung von Krisen wie Pandemien, Nuklearunfällen, Erdbeben oder Terroranschlägen.

Die Empfehlung von Prof. Zeltner, die teils unbefriedigende Vorratshaltung in den kantonalen Gesundheitseinrichtungen (Medikamente, Medizinprodukte und Labormaterialien) durch eine Leistungsvereinbarung der Kantone mit den Institutionen anzugehen, wurde bereits in der Planung zur Revision der Pandemievorbereitung aufgenommen.

Zu Fragen 5 und 6:

Eine obligatorische Pflichtlagerhaltung gemäss Artikel 7 des Landesversorgungsgesetzes (LVG; SR 531) einzuführen setzt voraus, dass alle Anbieter auf dem Schweizer Markt gleichermassen in die Lagerpflicht eingebunden werden und in der Lage sind, ihre Lager zu bewirtschaften. Dies ist aber technisch kaum umsetzbar. Die am Markt beteiligten Akteure sind sehr heterogen (importierende Hersteller, importierende Händler, Direktimport durch Spitäler und Einkaufsgenossenschaften). Ein Grossteil der Versorgung erfolgt direkt aus europäischen Zentrallagern, womit ein Pflichtlagerobligatorium radikal in die bestehenden Logistikstrukturen eingreifen würde. Trotzdem wäre der Beitrag an ein Pandemielager sehr bescheiden, da die Lager umgeschlagen werden müssen, der Verbrauch in Normalzeiten aber gegenüber dem Pandemiebedarf sehr klein ist. Es wird im Rahmen der Aktualisierung der Pandemieplanung geprüft werden, wie in Kombination einer Bevorratung durch Bund, Gesundheitswesen und Privatwirtschaft eine zweckdienliche Lösung gefunden werden kann.

Zu Frage 7:

Zu unterscheiden ist zwischen Atemschutz- und Hygienemasken. Bei den 166'800 Masken (ca. 3-4 Monate Durchschnittsverbrauch des Gesundheitswesens) handelte es sich um Atemschutzmasken. Diese waren nicht Bestandteil eines Bundeslagers, sondern zählten zu den ergänzenden Pflichtlagern, die nach Anfrage des BAG im Rahmen der Pandemieplanung in Verträgen zwischen drei lagerhaltenden Firmen und dem Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung ausgehandelt wurden.

Diese Lager waren als Reserve gedacht, in Ergänzung der betrieblichen Vorräte der Institutionen des Gesundheitswesens. Da sich eine Pflichtlagerhaltung für Hygienemasken als nicht umsetzbar erwies, wurde durch den Bund 2007 eine Notreserve von 30 Mio. Hygienemasken beschafft, die für den Fall einer akuten Knappheit (v.a. in den Spitälern) eingesetzt werden kann. Davon wurde rund die Hälfte während der Pandemie 2009 an die Kantone abgegeben. Zu Beginn der Corona-Pandemie verfügte der Bund noch über rund 13 Mio. Stück. Die Diskussion über eine erneute Beschaffung war im Rahmen der Revision des Pandemieplans für 2020 vorgesehen.

Zu Frage 8:

Die Versorgung mit den Schutz- und Hygienemasken ist aktuell auch ausserhalb des Gesundheitssystems durch den Markt gewährleistet. Die weiterhin laufenden Beschaffungen durch den Bund aber insbesondere auch durch private Anbieter (z.B. Detailhandel) stellen zudem die Versorgung auch für den Fall einer erneuten Zunahme der Infektionen sicher. Die Marktsituation und die Lagerbestände bei Bund und Kantonen werden durch eine interdepartementale Arbeitsgruppe laufend überprüft und gegebenenfalls die Beschaffungsmengen justiert.

Zu Frage 9:

Der Bundesrat sieht vor, die Ausgestaltung der Lagerhaltung grundsätzlich zu überprüfen. Dabei ist zu untersuchen, welchen Beitrag das Mittel der Pflichtlagerhaltung für die Bevorratung von Gütern im Hinblick auf einen Pandemiefall leisten kann und inwieweit andere Massnahmen zur Bevorratung hinzugezogen werden müssen. Seitens der Pandemieplanung müssen dazu aber vorgängig durch die Experten die entsprechenden Güter und Mengen definiert werden.

Antwort des Bundesrates.