Loi fédérale sur les résidences secondaires. Supprimer les restrictions inutiles et fâcheuses en matière de démolition et de reconstruction de logements créés selon l'ancien droit

Ausgangslage

Communiqué de presse de la commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national du 26.04.2023

Par 14 voix contre 9 et 2 abstentions, la commission a approuvé le projet relatif à l’initiative parlementaire 20.456, qui vise à assouplir certains aspects de la loi fédérale sur les résidences secondaires. Ce projet offre notamment davantage de marge de manœuvre aux propriétaires lors de l’agrandissement de logements créés selon l’ancien droit. Ceux-ci doivent pouvoir agrandir leur logement de 30 % au maximum et créer des logements supplémentaires lors d’un agrandissement, sans que l’utilisation des logements concernés s’en trouve restreinte. Les mêmes possibilités doivent s’appliquer en cas de démolition et de reconstruction d’anciens logements. La commission est convaincue que la modification législative qu’elle propose peut contribuer à la création de logements modernes pour la population suisse. À l’heure actuelle, les bâtiments créés selon l’ancien droit et situés dans des communes comptant plus de 20 % de résidences secondaires ne peuvent être modernisés que de manière limitée. Les possibilités d’action supplémentaires prévues par le projet offrent également davantage de marge de manœuvre dans le domaine énergétique.

Une minorité de la commission rejette la modification de la loi fédérale sur les résidences secondaires, car elle estime que celle-ci ne respecte pas l’article constitutionnel sur les résidences secondaires et qu’elle a des effets défavorables sur le marché des résidences principales. Une autre minorité demande qu’une modification d’emplacement pour la construction de remplacement ne soit autorisée que si elle permet d’améliorer la situation globale et, notamment, la physionomie du site. Enfin, deux autres minorités proposent que la nouvelle réglementation ne s’applique que dans les communes désignées par le canton concerné ou uniquement dans celles comptant au moins 50 % de résidences principales.

La commission a mis le projet en consultation du 3 novembre 2022 au 17 février 2023. Les participants à la consultation lui ont réservé un accueil globalement positif. La plupart des cantons et des associations faîtières des communes, des villes, des régions de montagne ainsi que des milieux économiques se sont prononcés en faveur du projet. Les organisations de protection de l’environnement, en particulier, se sont toutefois montrées plus critiques. Le rapport présentant les résultats de la consultation est disponible sur la page Internet de la commission.

Communiqué de presse du Conseil fédéral du 16.08.2023

Dans les lieux touristiques, la surface des logements créés selon l’ancien droit devrait à l’avenir pouvoir être agrandie jusqu’à 30 % dans le cadre d’une démolition et d’une reconstruction. Toutefois, s’il en résulte de nouveaux logements, ceux-ci pourraient uniquement être utilisés comme résidences principales : telle est la recommandation du Conseil fédéral au Parlement dans son avis relatif à une initiative parlementaire, adopté lors de sa séance du 16.08.2023. Il tient ainsi compte de la situation tendue en matière de logement dans certaines communes. L’initiative parlementaire prévoit des assouplissements qui vont trop loin pour le Conseil fédéral.

La loi fédérale sur les résidences secondaires (LRS), entrée en vigueur le 1er janvier 2016, interdit la construction de nouvelles résidences secondaires dans les communes dont la proportion de résidences secondaires est supérieure à 20 %. Elle prévoit en outre des règles spécifiques pour les logements créés selon l’ancien droit, c’est-à-dire les logements créés avant l’acceptation par le peuple en 2012 de l’initiative sur les résidences secondaires. L’affectation de ces logements est libre, et leur surface peut être agrandie de 30 % tout au plus lors d’une transformation. Toutefois, un tel agrandissement n’est pas autorisé si les logements sont démolis puis reconstruits.

Le Conseil fédéral veut désormais supprimer cette inégalité de traitement. Dans son avis du 16 août relatif à la mise en œuvre de l’initiative parlementaire 20.456 déposée par le conseiller national Martin Candinas (Le Centre, GR), le Conseil fédéral propose au Parlement d’autoriser cet agrandissement également dans le cas d’une démolition et d’une reconstruction. En effet, la frontière entre transformation d’une part et démolition et reconstruction d’autre part est souvent ténue.

L’assouplissement de la loi demandé par l’initiative va plus loin que celui que recommande le Conseil fédéral. En effet, selon l’initiative, il doit non seulement être possible d’agrandir la surface de 30 % tout au plus dans le cadre d’une démolition et d’une reconstruction, mais aussi d’autoriser la construction de logements et de bâtiments supplémentaires lors d’un agrandissement. Les commissions compétentes du Conseil national et du Conseil des États ont adopté l’initiative parlementaire en 2021. Le projet de loi est à présent disponible.

Toutefois, il va trop loin aux yeux du Conseil fédéral. Dans son avis, celui-ci constate que dans les communes concernées, la construction de résidences secondaires et de bâtiments supplémentaires implique un certain conflit avec la Constitution fédérale. Il propose donc que les logements supplémentaires créés dans le cadre d’un agrandissement soient exclusivement des résidences principales.

Ce faisant, il prend en compte la situation en matière de logement très tendue pour la population locale dans certaines communes touristiques, comme le montre le dernier rapport de monitoring concernant la LRS publié en mai 2023. La demande de résidences secondaires dans les lieux touristiques est très élevée. Pour les propriétaires, il est d’autant plus intéressant d’un point de vue financier de vendre ou de louer des logements créés selon l’ancien droit comme résidences secondaires. Si les dispositions relatives à la création de nouveaux logements étaient assouplies, la rénovation ou la reconstruction des logements créés selon l’ancien droit ainsi que leur réaffectation en résidences secondaires seraient encore plus attrayantes. Le Conseil fédéral entend donc éviter cela dans l’intérêt de la population locale, pour qui les logements sont souvent devenus inabordables.

Communiqué de presse de la commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national du 22.08.2023

La commission a pris connaissance de l’avis du Conseil fédéral concernant son projet de loi destiné à mettre en œuvre l’initiative parlementaire 20.456, déposée par le conseiller national Martin Candinas, et s’est à nouveau penchée sur le projet. Par 13 voix contre 12, elle a décidé de s’en tenir à sa version : en cas d’agrandissement de 30 % au maximum d’un logement créé selon l’ancien droit, il doit désormais être possible de subdiviser celui-ci en plusieurs logements, sans restriction d’utilisation. Par ailleurs, en cas de démolition et de reconstruction d’un logement créé selon l’ancien droit, la commission considère qu’il doit, là aussi, être permis d’augmenter la surface du logement de 30 % au maximum et de créer des logements supplémentaires sans restriction d’utilisation. La CEATE-N est convaincue que la solution qu’elle propose aidera à concevoir et à financer des logements modernes dans les communes présentant un taux de résidences secondaires supérieur à 20%.

Une minorité de la commission soutient le Conseil fédéral. Celui-ci demande que, en cas d’augmentation de la surface jusqu’à 30 %, les logements supplémentaires ne soient autorisés que s’ils sont déclarés en tant que résidences principales. Du point de vue de la minorité, cette restriction permettrait d’éviter que la modification de la loi augmente la pression sur les logements créés selon l’ancien droit en vue de leur transformation en résidences secondaires. La minorité considère en outre que la version de la majorité de la commission n’est pas conforme à la Constitution. En ce qui concerne la démolition et la reconstruction de bâtiments construits selon l’ancien droit, la minorité se montre prête, à l’instar du Conseil fédéral, à autoriser la même augmentation de surface que lors d’une rénovation. Les propositions faites par d’autres minorités, déjà mentionnées dans le projet, sont maintenues.

Wortlaut

La loi fédérale sur les résidences secondaires (LRS) limite les agrandissements de logements créés selon l'ancien droit à 30 % des surfaces utiles principales. L'initiative demande de modifier la loi pour que des logements supplémentaires puissent être créés lors de ces agrandissements. Elle demande aussi qu'il soit possible, en cas de démolition et de reconstruction d'anciens logements, d'agrandir les surfaces utiles principales de 30 %, de créer des nouveaux logements et de reconstruire les logements ailleurs sur le bien-fonds. Ces changements ne nécessitent qu'une petite modification de l'art. 11, al. 2 et 3, LRS.

Begründung

Les auteurs de l'initiative sur les résidences secondaires voulaient en premier lieu empêcher la construction de nouvelles résidences secondaires dans les espaces non bâtis et mettre un frein au mitage du territoire, en particulier des terrains agricoles. La LRS s'articule autour de ces objectifs et cet aspect n'a pas à être remis en question.

En revanche, les bâtiments existants, que la loi qualifie de logements créés selon l'ancien droit, n'ont été que peu évoqués pendant la campagne de votation, car on supposait qu'ils ne seraient pas affectés par l'initiative. On constate néanmoins dans la pratique que la loi va beaucoup plus loin, en particulier sur ce point, et qu'elle nuit énormément à l'économie dans les régions concernées.

En effet, depuis son entrée en vigueur, on constate que la loi, ainsi que la jurisprudence (par ex. arrêt du Tribunal fédéral du 8 mai 2020 1C_478/2019), limite excessivement l'utilisation des logements créés selon l'ancien droit et entrave parfois des investissements nécessaires et urgents. De nouvelles résidences principales peuvent certes être construites, mais ne trouvent souvent pas de preneurs en raison de l'exode rural. Résultat : le patrimoine bâti est voué à se dégrader.

Ce problème doit être résolu en créant des conditions grâce auxquelles il serait rentable d'investir dans l'entretien et l'extension des bâtiments créés selon l'ancien droit. La suppression de l'interdiction de créer des nouveaux logements dans le cadre de l'agrandissement d'un bâtiment existant (art. 11, al. 3, LRS) serait une modification minime de la loi, mais un grand pas dans cette direction. Elle permettrait d'utiliser les bâtiments existants plus efficacement, de générer plus de nuitées et de relancer la création de valeur. La possibilité de simplement créer des nouveaux logements dans les bâtiments existants ne ferait pas augmenter la surface totale qu'occupent les résidences secondaires.

L'art. 11 LRS doit aussi être modifié pour que son al. 3 n'autorise plus uniquement les agrandissements de bâtiments existants à condition qu'ils soient conservés. Autrement dit, un agrandissement de 30 % devrait aussi être possible en cas de démolition et de reconstruction.

En cas de démolition et de reconstruction de résidence secondaires, l'emplacement du bâtiment ne peut être que très légèrement modifié. Cette restriction découle du fait que l'art. 11 vise expressément les logements créés selon l'ancien droit. La loi devrait dès lors être modifiée pour qu'il soit possible de choisir librement l'emplacement de la reconstruction, dans le respect néanmoins des autres normes relevant du droit de la construction. La restriction actuelle, qui repose sur des motifs peu clairs, nuit inutilement au droit de la propriété. Les caractéristiques des anciens bâtiments peuvent en outre être conservées en cas de reconstruction à un autre emplacement. Les autorités communales sont les plus à même de veiller à ce point. Dans l'ensemble, cette modification s'inscrirait dans la logique de densification prévue par la loi sur l'aménagement du territoire et favoriserait la construction de bâtiments plus performants et plus durables sur les biens-fonds concernés.

Le léger assouplissement de la loi demandé par l'initiative permettrait aux propriétaires qui sont pris au piège en raison d'anciens bâtiments modestes de construire des bâtiments répondant aux exigences d'aujourd'hui.

Verhandlungen

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 26.09.2023

Les vieilles bâtisses doivent pouvoir être rénovées plus facilement
Dans les communes avec plus de 20% de résidences secondaires, il doit être possible de rénover et agrandir d'anciens bâtiments pour créer de nouveaux logements. Le National a adopté mardi par 105 voix contre 80 un assouplissement de la lex Weber, contre l'avis de la gauche.

Aujourd'hui, les propriétaires sont restreints pour les logements construits avant 2012. Ils peuvent rénover, transformer et agrandir de 30% une habitation, mais pas créer de logement supplémentaire. Martin Candinas (Centre/GR) a déposé une initiative parlementaire pour corriger cette contrainte qui limite la modernisation du parc immobilier.

Le projet vise à permettre en cas de démolition et de reconstruction d'augmenter la surface utile de 30% au maximum, de créer des logements supplémentaires et de reconstruire le logement ailleurs sur le bien-fonds. La création de logements supplémentaires doit aussi être autorisée pour une simple rénovation avec agrandissement. Cette adaptation s'applique à toutes les communes avec plus de 20% de résidences secondaires.

Le projet "permettra une densification de l'habitat et profitera au développement des régions de montagnes", a indiqué pour la commission Pierre-André Page (UDC/FR). "La population rurale doit être libre de disposer de sa propriété sans être limitée par les idées de la gauche urbaine", estime Michael Graber (UDC/VS).

La gauche s'est opposée à cette révision. Les résidences secondaires ne sont, dans la majorité, habitées que quelques semaines par an, a rappelé Gabriel Suter (PS/AG). La loi d'application de la norme constitutionnelle a déjà prévu de pouvoir agrandir d'anciens logements. Avec le projet Candinas, on a affaire à une tactique du salami, alors que le marché du logement est tendu.

Porte ouverte à la spéculation

L'initiative renforcera la tendance à transformer d'anciens appartements en résidences secondaires, car c'est nettement plus lucratif", a averti Martina Munz (PS/SH). "On assiste déjà à un phénomène d'éviction de la population locale qui ne trouve plus de logements abordables dans les régions de montagnes", selon Christophe Clivaz (Vert-e-s/VS).

Il ne s'agit pas d'implanter de nouvelles résidences secondaires sur un terrain vierge, a contré Susanne Vincenz-Stauffacher (PLR/ZH). La révision ne veut pas contourner la norme constitutionnelle, a-t-elle assuré. Cette révision permettra justement de construire de nouveaux logements pour la population locale.

Démolir et reconstruire un ancien logement pour gagner en fonctionnalité et en efficience énergétique est parfois le meilleur moyen, a renchéri Christine Bulliard-Marbach (Centre/FR). La majorité UDC, PLR et du Centre a été suivie sur toute la ligne.

Conseil fédéral contre

Toutes les propositions de la gauche et du PVL pour atténuer la portée de la nouvelle règle ont été rejetées. Exit l'idée de conditionner l'augmentation de surface et la création de nouveaux logements à certaines communes désignées par le canton. Tout comme l'idée de réserver au moins la moitié du nombre total de logements nouvellement disponibles à des résidences principales.

Le Conseil fédéral s'est aussi opposé au projet de révision. Il aurait voulu que les 30% d'agrandissement soient entièrement réservés à des résidences principales. "C'est une exigence constitutionnelle", a rappelé le chef du Département fédéral de l'environnement Albert Rösti. Mais sa proposition a été rejetée par 101 voix contre 88. Le Conseil des Etats doit maintenant se prononcer.

Valais et Grisons concernés

Aujourd'hui, 90% des résidences secondaires en Suisse se trouvent dans les cantons du Valais (31%), des Grisons (25%), du Tessin (16%), de Berne (9%) et de Vaud (9%). Le Valais et les Grisons sont les plus concernés par la révision.

Le nombre de logements potentiellement concernés est estimé à 426'000. La plupart se trouvent dans des "hotspots" tels que St-Moritz (GR), Davos (GR), Zermatt (VS) et Gstaad (BE). Entre 10% et 33% des logements construits selon l'ancien droit pourraient être démolis dans les dix prochaines années et remplacés par des logements neufs plus grands.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des Etats, 05.03.2024

Feu vert du Parlement à plus de flexibilité pour les rénovations
Dans les communes avec plus de 20% de résidences secondaires, il sera possible de rénover et agrandir d'anciens bâtiments construits avant 2012 pour créer de nouveaux logements. Après le National, le Conseil des Etats a adopté mardi un assouplissement de la lex Weber.

Le projet, parti d'une initiative parlementaire de Martin Candinas (Centre/GR), a été adopté par 27 voix contre 11. L'UDC, le PLR et le Centre ont fait bloc pour cette révision. La gauche et le PVL, minorisés, ne voulaient pas entrer en matière, arguant qu'il enfreint la Constitution.

Cette modification vise à offrir aux propriétaires dans les communes à fort taux de résidences secondaires des possibilités supplémentaires d'agrandir leurs anciens logements et d'en créer de nouveaux, sans que leur utilisation soit limitée. Les règles actuelles ont pour conséquence de rendre le coeur des villages de montagne peu attractif; il faut corriger cette situation, a déclaré pour la commission Beat Rieder (Centre/VS).

De nombreux bâtiments dans les régions à fort taux de résidences secondaires ne sont plus adaptés aux normes énergétiques. Les restrictions actuelles limitent les investissements des propriétaires, a ajouté Brigitte Häberli-Koller (Centre/TG). La révision constitue un pas vers un développement durable de l'immobilier, a abondé Fabio Regazzi (Centre/TI).

Une fleur aux résidences secondaires

La loi actuelle prévoit déjà de larges possibilités pour transformer les résidences secondaires, a rappelé Mathilde Crevoisier Crelier (PS/JU). La modification actuelle est un pas supplémentaire pour détricoter la lex Weber, selon elle.

Elle ne vise pas à construire des logements pour la population locale, mais favorise uniquement la création de résidences secondaires, a-t-elle ajouté. Cela va accentuer la problématique du logement dans les zones de montagne.

Aujourd'hui, les propriétaires sont restreints pour les logements construits avant 2012. Ils peuvent rénover, transformer et agrandir de 30% une habitation, mais pas créer de logement supplémentaire.

Le projet vise à permettre en cas de démolition et de reconstruction d'augmenter la surface utile de 30% au maximum, de créer des logements supplémentaires et de reconstruire le logement ailleurs sur le bien-fonds. La création de logements supplémentaires doit aussi être autorisée pour une simple rénovation avec agrandissement.

Pas pour les locaux

Heidi Z'Graggen (Centre/UR) a rappelé la difficulté pour les habitants des stations prisées des touristes à trouver des logements abordables. D'anciens bâtiments comme des colonies construites dans les années 1970 mériteraient d'être transformés, mais pour des logements destinés à la population locale, selon elle.

Le Conseil fédéral aurait aussi voulu que les agrandissements consentis soient entièrement réservés à des résidences principales. Mais cette proposition a été refusée par 26 voix contre 17.

Chaque commune a la possibilité d'ajuster certains développements avec des règles adaptées localement, a précisé Beat Rieder.