Gesamtbilanz und Revision der Krisenorganisation des Bundes anhand der Lehren aus der Covid-19-Krise

Wortlaut

Der Bundesrat wird eingeladen, so rasch wie möglich, aber spätestens im Jahr 2023, unter Einbezug aller betroffenen Akteure eine kritische Gesamtbilanz seiner Krisenorganisation zu ziehen. Der Bundesrat wird ersucht, auf der Grundlage dieser Bilanz ein Konzept für die künftige Krisenorganisation des Bundes zu erstellen.

Zudem wird der Bundesrat gebeten, nach der Erstellung dieses Konzepts zu prüfen, welche Änderungen an allen das Krisenmanagement betreffenden Rechtsgrundlagen, Vorgaben, Weisungen, strategischen Plänen und Konzepten - unter anderem am Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG), an der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV) und an den Weisungen des Bundesrates über das Krisenmanagement - vorzunehmen sind.

Weiter wird der Bundesrat ersucht, zu prüfen, ob in den Rechtsgrundlagen und den Vorgaben für die von möglichen Krisen betroffenen spezifischen Themenbereiche (z. B. Epidemiebekämpfung, Stromversorgung, nukleare Sicherheit oder Bewältigung von Naturkatastrophen) Änderungen betreffend die Krisenorganisation vorzunehmen sind.

Vom Bundesrat wird verlangt, die Ergebnisse seiner Arbeiten in einem Bericht darzulegen.

Begründung

Dieses Postulat wird im Rahmen des GPK-Berichts "Krisenorganisation des Bundes für den Umgang mit der Covid-19-Pandemie (Januar bis Juni 2020)" vom 17. Mai 2022 eingereicht. Die Feststellungen und Schlussfolgerungen der GPK, die dem Postulat zugrunde liegen, finden sich in den Kapiteln 10 und 11 dieses Berichts. Zusammenfassend handelt es sich um folgende Gründe:

Die GPK sind ausgehend von ihren Abklärungen der Ansicht, dass zahlreiche Grundsatzfragen zur Krisenorganisation, die sich in der ersten Pandemiewelle stellten, nach wie vor aktuell sind und vom Bundesrat eingehend untersucht werden sollten.

Ein Beispiel dafür ist die Frage nach dem angemessenen Verhältnis zwischen dem Departementalprinzip und den bereichsübergreifenden Organen. Die GPK haben festgestellt, dass in der gesamten ersten Welle stark am Departementalprinzip festgehalten wurde. Der Grossteil des Krisenmanagements erfolgte in den üblichen Verwaltungsstrukturen (Bundesämter und Departemente) und der Bundesrat selbst fungierte als zentraler Krisenstab. Dies führte - entgegen dem, was in den einschlägigen Vorgaben vorgesehen ist - dazu, dass die bereichsübergreifenden Organe (wie der Bundesstab Bevölkerungsschutz und der Krisenstab des Bundesrates Corona) letztlich eine eher subsidiäre Rolle spielten. Die Argumente für ein Krisenmanagement in den üblichen Strukturen, bei dem die bestehenden Prozesse und Netzwerke genutzt werden können, sind zwar zum Teil nachvollziehbar, doch bringt ein solches Vorgehen auch gewisse Nachteile wie eine langsamere Beschlussfassung sowie ein zerstückeltes, uneinheitliches und wenig transparentes Krisenmanagement mit sich. Die GPK erachten diese beiden Ansätze (Departementalprinzip und bereichsübergreifender Ansatz) in Krisenzeiten für komplementär. Sie halten es für notwendig, dass der Bundesrat grundsätzliche Überlegungen darüber anstellt, wie beim Krisenmanagement ein angemessenes Verhältnis zwischen diesen beiden Ansätzen gefunden werden kann und deren jeweilige Vorteile genutzt werden können.

Die GPK begrüssen die Absicht des Bundesrates, die Krisenorganisation des Bundes kritisch zu hinterfragen und - auf der Grundlage der Evaluation der Bundeskanzlei (BK) - für die Zukunft grundlegende Anpassungen ins Auge zu fassen. Da sie es für wichtig halten, dass diese Massnahmen vom Parlament mitgetragen werden und der Bundesrat die Ergebnisse seiner Überlegungen in einem Bericht darlegt, haben sie beschlossen, dieses Postulat einzureichen.

Die GPK ersuchen den Bundesrat, im Rahmen seiner kritischen Prüfung der Krisenorganisation die Aspekte zu berücksichtigen, auf die sie in ihrem Bericht vom 17. Mai 2022 (Kap. 10) hingewiesen haben, und insbesondere folgende Fragen zu beantworten:

- Ist die Hierarchie der Normen für die Krisenorganisation des Bundes angemessen oder muss sie angepasst werden?

- Ist das Verhältnis zwischen den allgemeinen Normen für die Krisenorganisation des Bundes und den Normen für die Krisenorganisation in spezifischen Themenbereichen angemessen oder muss es verändert werden?

- Was ist für die Krisenorganisation des Bundes das angemessene Verhältnis zwischen dem bereichsübergreifenden Ansatz (Übertragung des Krisenmanagements auf bereichsübergreifende Organe mit Entscheid- und Weisungsbefugnis) und dem Departementalprinzip (die Krisenorganisation stützt sich auf die üblichen Verwaltungsstrukturen, die punktuell verstärkt werden können)?

- Wie kann bei der Umsetzung der Krisenorganisation die Krisendauer angemessen berücksichtigt werden?

- Bedürfen die Regeln für die Leitung der bereichsübergreifenden Krisenorgane einer Präzisierung? Insbesondere: Ist es sinnvoll, dass ein einziges Departement alle wichtigen Krisenorgane des Bundes leitet?

- Welche Rolle soll die Generalsekretärenkonferenz (GSK) in der Krisenorganisation des Bundes spielen?

- Wie sollen die Kantone in die Krisenorganisation des Bundes einbezogen werden?

- Wie sollen die Schnittstellen zu Wissenschaft, Wirtschaft und Zivilgesellschaft in der Krisenorganisation des Bundes geregelt werden?

Die GPK-S hat ein gleichlautendes Postulat eingereicht.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung des Postulates.

Stellungnahme des Bundesrates

Der Bundesrat ist der der Ansicht, dass ein zusätzlicher Bericht zum Krisenmanagement der Bundesverwaltung keinen Mehrwert aufweisen würde. Eine Gesamtbilanz - inklusive Einbezug Dritter - wurde bereits durch die erste und zweite Auswertung der Bundeskanzlei gezogen. Konzeptionelle Arbeiten zur Verbesserung des Krisenmanagements sind im Gange und Umsetzungsvorschläge dazu werden bis März 2023 vorgestellt. Zudem wurde der Bundesrat bereits in diversen parlamentarischen Vorstössen beauftragt, über das Krisenmanagement Bericht zu erstatten und Verbesserungsvorschläge aufzuzeigen.

Der Bundesrat teilt die Auffassung der Postulantin, dass es wichtig ist, eine Bilanz des Krisenmanagements zu ziehen, um daraus Lehren für künftige Krisen abzuleiten. Aus diesem Grund hat er die Bundeskanzlei beauftragt, das Krisenmanagement der Bundesverwaltung zu evaluieren und Empfehlungen zur Verbesserung vorzuschlagen - sowohl für die erste als auch die zweite Phase der Covid-19 Krise. Der Bundesrat nahm die Berichte am 11. Dezember 2020 und am 22. Juni 2022 zur Kenntnis, nahm die 11 respektive 13 Empfehlungen zur Verbesserung des Krisenmanagements an und beauftragte die Departemente und die Bundeskanzlei mit der Umsetzung der Empfehlungen.

Bereits im Nachgang zur ersten Auswertung der Bundeskanzlei wurden die Departemente und die Bundeskanzlei beauftragt zu prüfen, ob die bestehenden Verordnungen, Weisungen, Strategiepläne und Konzepte des Krisenmanagements für die Bewältigung einer langanhaltenden und komplexen Krise angepasst werden müssen. Sowohl die im Postulat aufgeworfenen Bedenken zur Normenhierarchie, als auch diejenigen zum Departementalprinzip und zum bereichsübergreifenden Ansatz werden darin thematisiert. Diese Arbeiten laufen und Umsetzungsvorschläge werden bis März 2023 gezeigt. Die Rolle des Bundesstabes für Bevölkerungsschutz (BSTB), als bereichsübergreifendes Krisenorgan, wird zudem explizit im Rahmen des Berichts in Erfüllung des Postulates 21.3205 FDP-Liberale "Rolle des Bundesstabes für Bevölkerungsschutz im Rahmen der Covid-19-Pandemie" beleuchtet werden.

Ausgehend von den Empfehlungen der zweiten Auswertung, wurde die Bundeskanzlei und das VBS beauftragt, bis März 2023 Verbesserungsvorschläge im Bereich der strategischen und operativen Organisation des Krisenmanagements aufzuzeigen. Dazu gehört sowohl die Verteilung der Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten, wie auch die Koordination und Synchronisation der verschiedenen Krisenorgane. Ebenfalls dazu gehört die im Postulat geforderte Überprüfung der Anschlussfähigkeit und der Schnittstellen zu Dritten, wie der Zivilgesellschaft, Wirtschaft und Wissenschaft. Bezüglich Schnittstelle zur Wissenschaft werden ausserdem im Rahmen des Postulats 20.3280 Michel "Wissenschaftliches Potenzial für Krisenzeiten nutzen" verschiedene Varianten der wissenschaftlichen Politikberatung in Krisenzeiten aufgezeigt.

Die zweite Auswertung der Bundeskanzlei hat ebenfalls bestätigt, dass es Handlungsbedarf im Bereich der föderalen Zusammenarbeit gibt. Deshalb wird der Bundesrat den Kantonen ein Vorgehen für die Umsetzung von Massnahmen vorschlagen, damit die Zusammenarbeit Bund - Kantone in einer Krise verbessert werden kann. Wie die föderale Zusammenarbeit verbessert werden kann, wird ausserdem im Rahmen des Postulats Cottier 20.4522 diskutiert.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung des Postulates.