Im besten Fall sind die Akkreditierungsverfahren der Schweizerischen Akkreditierungsstelle (SAS) wenig effizient, im schlechtesten Fall grenzen sie an Machtmissbrauch

Wortlaut

Ich frage den Bundesrat:

1. Bestätigt er, dass die Personen, die im Sinne der Akkreditierungs und Bezeichnungsverordnung (AkkBV) akkreditierungspflichtig sind, dazu verpflichtet werden, als Voraussetzung für die Fortsetzung des Verfahrens einen Kostenvoranschlag zu akzeptieren?

a. Worauf stützt die SAS diese Praxis?

b. Falls der Bundesrat dies bestätigt, erachtet er diese Praxis als richtig und die gesetzliche Grundlage für genügend?

2. Die SAS agiert in einer Monopolstellung, und zwischen ihr und der akkreditierungspflichtigen Person besteht ein Machtgefälle. Welche Instrumente zur internen Prüfung hat der Bundesrat angesichts dessen bereitgestellt, um die Gesetzmässigkeit der Aktivitäten der SAS zu kontrollieren? Und zu welchen Ergebnissen haben diese Instrumente geführt?

3. Durch die Akkreditierungsverfahren entstehen Personen, die sich nach AkkBV akkreditieren lassen müssen, und generell der Privatwirtschaft beachtliche Bürokratiekosten. Welche Instrumente zur internen Prüfung hat der Bundesrat angesichts dessen bereitgestellt, um zu kontrollieren, ob sich die SAS bei ihrer Tätigkeit an die Vorschriften über die Erhebung von Verwaltungsgebühren für Dienstleistungen öffentlicher Stellen hält, insbesondere ob sie das Äquivalenzprinzip, Ausdruck der Verhältnismässigkeit und des Willkürverbots in Steuerangelegenheiten, einhält, wonach die einzelne Gebühr in einem angemessenen Verhältnis zur von der öffentlichen Stelle erbrachten Leistung stehen muss? Und zu welchen Ergebnissen haben diese Instrumente geführt?

a. Wie werden die Prüfungen und die Ergebnisse dokumentiert und wie weit sind diese Dokumente für die Öffentlichkeit zugänglich?

b. Über welche Kanäle werden die Daten und Ergebnisse der Öffentlichkeit zugänglich gemacht?

4. Verfügt die SAS für ihre Tätigkeit über eine Kosten- und Leistungsrechnung?

5. Für die Jahre 2018-2021:

a. Wie sehen die Zahlen von Bilanz und Erfolgsrechnung in den Jahren 2018-2021 aus?

b. Wie hoch ist der jährliche Gesamtbetrag, den die SAS für Verfahren nach AkkBV in Rechnung stellt?

c. Wie hoch sind die jährlichen Kosten der SAS für Verfahren nach AkkBV?

d. Wie viele Arbeitskräfte beschäftigt die SAS und in welchen Funktionen und zu welchem Lohn?

e. Wie viele Verfahren wurden von der SAS abgelehnt und in Rechnung gestellt?

f. Wie hoch sind die Einnahmen und die Kosten im Jahresdurchschnitt für ein einzelnes Verfahren nach AkkBV?

Begründung

Nach Artikel 10 Absatz 1 des Bundesgesetzes über die technischen Handelshemmnisse schafft der Bundesrat ein System zur Akkreditierung von Stellen, welche Produkte prüfen oder deren Konformität bewerten oder gleichartige Tätigkeiten hinsichtlich Personen, Dienstleistungen oder Verfahren wahrnehmen. Er bestimmt die Behörde, welche für die Erteilung von Akkreditierungen zuständig ist (Abs. 2). Nach Artikel 5 Absatz 1 der AkkBV ist die zuständige Behörde die SAS. Sie untersteht administrativ dem SECO. Die SAS übt ihre Tätigkeit in einer Monopolstellung aus. Die Kosten für die einzelnen Verfahren richten sich nach der Verordnung über die Gebühren des Staatssekretariats für Wirtschaft im Bereich der Akkreditierung (GebV-Akk). Nach Artikel 4 dieser Verordnung unterrichtet das SECO die gebührenpflichtige Person vorgängig über die voraussichtlich anfallenden Kosten. Bei der Erstellung dieses Kostenvoranschlags kann die SAS verschiedene Elemente, die für die Gesamtkosten des Verfahrens massgebend sind, frei bestimmen (Anzahl Arbeitskräfte der SAS und externe Fachleute, Zeitaufwand, Organisation der Inspektionen, Anzahl und Dauer der Inspektionen und damit verbundene Transport-, Verpflegungs- und Übernachtungskosten). Obgleich dies gesetzlich nicht vorgeschrieben ist, verpflichtet die SAS die gebührenpflichtige Person dazu, als Voraussetzung für die Durchführung des Verfahrens den Kostenvoranschlag zu akzeptieren. Falls die betreffende Person ihn nicht akzeptiert, verliert sie die Akkreditierung und kann ihre Tätigkeit nicht mehr ausüben.

Das Labor für Molekulardiagnostik (LDM AG) in Lugano ist nach diesen Vorschriften berechtigt, Analysen in den Bereichen medizinische Genetik, medizinische Mikrobiologie und forensische Genetik durchzuführen. Im Bereich der forensischen Genetik ist das LDM in Lugano schweizweit das einzige private Labor. Für die Akkreditierung seiner Aktivitäten musste es von 2017-2021 vier Akkreditierungsverfahren durchlaufen. Die Kosten dafür bezifferten sich auf insgesamt 74 019 Franken. Den Kostenvoranschlag der SAS für die Akkreditierung von 2022 hat das LDM angefochten, weil er exorbitant war im Vergleich zum Aufwand der vorangehenden Verfahren. Die SAS ist auf die einzelnen Punkte der Anfechtung des LDM nicht eingetreten und hat die Annahme des Kostenvoranschlags als Voraussetzung für die Fortsetzung des Verfahrens verlangt und damit das LDM faktisch zur Annahme gezwungen.

Stellungnahme des Bundesrates

Zu 1:

Gestützt auf die Akkreditierungs und Bezeichnungsverordnung (AkkBV; SR 946.512) und mitgeltende internationale Normen prüft die SAS gesuchstellende Konformitätsbewertungsstellen (KBS) wie u.a. Laboratorien auf deren fachliche Kompetenz hin (Art. 2 i.V.m. Art. 5 Abs. 1 AkkBV). Zur Begutachtung einer KBS sind u.a. der Umfang der Aktion und der hinzuzuziehenden aussenstehenden Expert/innen sowie weiterer Stellen festzulegen (Art. 9 - 11 AkkBV). Die SAS ist für die Gebührenerhebung an die Vorgaben gebunden, die sich aus Art. 16 des Bundesgesetzes über die technischen Handelshemmnisse (THG; SR 946.51) in Verbindung mit der Gebührenverordnung (GebV-Akk; SR 946.513.7) sowie Art. 46a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG; SR 172.010) in Verbindung mit der Allgemeinen Gebührenverordnung (AllgGebV; SR 172.041.1) ergeben.

Die resultierende Planung führt zur Kostenschätzung, die der KBS zusammen mit der Planung im Vorfeld der Begutachtung zugestellt wird. Akzeptiert die KBS die Kostenschätzung nicht, weist diese auch die Begutachtung im erforderlichen Umfang ab. Die Kostenschätzung beinhaltet jene Arbeiten, welche aufgrund der normativen Vorgaben geprüft werden müssen und einen geschätzten Aufwand verursachen. Die SAS verfügt somit über keinen Handlungsspielraum, da eine allfällige Reduktion der Begutachtungsleistungen zwangsläufig den normativen Vorgaben und der Gleichbehandlung aller akkreditierten KBS widersprechen würde.

Zu 2:

Die SAS unterliegt den bundesinternen Revisionen und Prüfungen, welche bisher zu keinen negativen Feststellungen Anlass gegeben haben (Finanzkontrollgesetz, FKG; SR 614.0). Bei ihrer Tätigkeit hat die SAS gemäss Art. 5 Abs. 2 AkkBV die international massgebenden Anforderungen insb. der Norm "SN EN ISO/IEC 17011:2018 Allgemeine Anforderungen an Akkreditierungsstellen, die Konformitätsbewertungsstellen akkreditieren" zu erfüllen. Anforderungen betreffen u.a. die Struktur, die Ressourcen und die Unparteilichkeit der SAS wie auch die Durchführung und den Umfang von Begutachtungen, die Lieferergebnisse und die Entscheidungsfindung. Rechtliche und normative Vorgaben setzen der SAS so einen engen Rahmen zur Ausübung ihres Auftrages.

Ergänzend werden jährlich bundesintern Ziele und Kennzahlen vereinbart und deren Einhaltung mit einem Leistungsnachweis geprüft. Auch erfüllt die SAS die Erfordernisse der Buchführung an die Verwaltungseinheiten der Bundesverwaltung. Die Rechnungspositionen werden jährlich in den Begründungen zur Staatsrechnung publiziert und in den Finanzkommissionen der Räte präsentiert und diskutiert. Zusätzliche Daten zu den Akkreditierungen werden in den Jahresberichten der SAS publiziert.

Als Mitglied der European co-operation for Accreditation (EA) unterzieht sich die SAS regelmässig einer sogenannten "Beurteilung unter Gleichrangigen", letztmals 2019. Mit dem erfolgreichen Bestehen der vergangenen "Beurteilungen unter Gleichrangigen" sind die multilateralen Vereinbarungen zwischen den Mitgliedern der EA sowie damit zusammenhängend mit der IAF (International Accreditation Forum) wie auch die Mutual Recognition Agreements (MRA) mit der ILAC (International Laboratory Accreditation Cooperation) weiterhin gültig und die gegenseitige Anerkennung nationaler Akkreditierungssysteme und der daraus resultierenden Dienstleistungen im Bereich der Konformitätsbewertung bleibt sichergestellt.

Zu 3:

Ergänzend zur Prüfung der Umsetzung der normativen Vorgaben im Rahmen der "Beurteilung unter Gleichrangigen" erfolgt jährlich eine interne Revision der Jahresrechnung. Die SAS wird auch Prüfungen der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) unterzogen, die bisher zu keinen Beanstandungen Anlass gegeben haben und öffentlich einsehbar sind. Weiter führt die SAS entsprechend den Normvorgaben interne Audits durch und die KBS werden jährlich zu ihrer Zufriedenheit mit den erbrachten Leistungen befragt. Die Ergebnisse dieser Befragungen sind auf den ordentlichen Weg einsehbar.

Zu 4:

Die SAS verfügt über eine einzige Leistungsgruppe für die Akkreditierungstätigkeiten. Die Aufwände werden auf Grundlage der Vorgaben aus der GebV-Akk verursachergerecht den KBS in Rechnung gestellt. Dabei ist für die KBS jederzeit nachvollziehbar, welche Aufwände in welchen Kostenpositionen entstanden sind.

Zu 5:

Zu den Jahren 2018 bis 2021 weist die Staatsrechnung folgenden Aufwand bzw. Ertrag aus (in Mio. CHF): 2018: 10.3 / 8.8; 2019: 11.2 / 9.4; 2020: 11.6 / 9.1; 2021: 11.7 / 9.3. Die Aus-gaben betreffen die Kosten der SAS für die Prüfung der Kompetenz von KBS in definierten Tätigkeitsgebieten nach international massgebenden Anforderungen. Der Ertrag entspricht der Summe der den KBS in Rechnung gestellten Leistungen. Im Durchschnitt derselben Jahre betrug der Kostendeckungsgrad damit 82 Prozent. In den letzten vier Jahren wurden in der SAS durchschnittlich 38 vollzeitäquivalente Stellen ausgewiesen. Die Profile der in der SAS tätigen Mitarbeitenden werden individuell nach den massgebenden Kriterien gemäss Artikel 52 Absatz 3 der Bundespersonalverordnung (BPV; SR 172.220.111.3) bewertet. Die Funktionen der Leitenden Begutachtenden, die keine Führungsfunktion innehaben, sind maximal dem Stufenwert der Lohnklasse 25 zugewiesen und das Gros der Sachbearbeitenden maximal jenem der Lohnklasse 14. In den Jahren 2018-2021 hat die SAS jährlich durchschnittlich 615 Begutachtungen durchgeführt und in der Folge in Rechnung gestellt. Die Begutachtungskosten sind von mehreren Faktoren abhängig wie Akkreditierungsgebiet, Umfang und Verfahren im Geltungsbereich der Akkreditierung, Grösse der akkreditierten KBS (Anzahl Standorte, Beschäftigte u.a.), Anzahl der beizuziehenden aussenstehender Experten und weiterer Stellen oder Art der Begutachtungstätigkeit (erstmalige bzw. erneute Akkreditierung, Überwachung, sogenannte "Witness-Audits", Erweiterung) und fallen daher sehr unterschiedlich aus. Die Kostenspanne für die Begutachtung zur Erteilung der erneuten Akkreditierung reicht abhängig von den vorgenannten Faktoren von rund 5'000.-- CHF bis zu über 100'000.-- CHF.

Antwort des Bundesrates.