Wortlaut

Il Consiglio federale è incaricato di presentare un rapporto che illustri un modello per l’introduzione di una partecipazione statale temporanea («temporary public ownership», TPO) nel diritto bancario svizzero. Il modello dovrà contemplare, congiuntamente alla TPO e con riferimento ad essa, la possibilità degli azionisti della banca interessata di far valere pretese di diritto civile nei confronti degli organi preposti di detta banca e un meccanismo più severo di sanzioni penali che preveda reati penali qualificati.

Begründung

Al numero 9.1.2 del rapporto della Commissione parlamentare d’inchiesta (CPI) del 17 dicembre 2024 e al numero 13.1.10 del rapporto del Consiglio federale sulla stabilità delle banche del 10 aprile 2024 (p. 201), in merito alla TPO è stato esposto quanto segue:

«Per nazionalizzazione temporanea o proprietà pubblica temporanea (TPO) si intende il regime in cui lo Stato diventa, per un periodo di tempo limitato, proprietario unico o parziale di un istituto finanziario o di alcune sue unità [...]. Essa costituisce una misura sussidiaria assolutamente necessaria da adottare come ultima ratio per preservare la stabilità finanziaria e l’economia nazionale.».

Ora che sappiamo che il cosiddetto scenario peggiore («worst case») può realizzarsi anche per una grande banca svizzera e che tutto va sempre diversamente da come avevamo immaginato; ora che sappiamo che la nostra regolamentazione è stata un fallimento completo;

ora che sappiamo che UBS non potrà essere assorbita da un’altra grande banca svizzera e per risanarla non basterebbe un fondo di stabilizzazione che consenta di rilevare i valori patrimoniali illiquidi come quello istituito per questa stessa banca nel 2008:

occorre introdurre nel diritto bancario svizzero rigidi meccanismi sanzionatori che permettano di reagire in maniera adeguata a casi analoghi di completo fallimento della direzione della banca interessata e degli organi di vigilanza del mercato finanziario.

Nella primavera del 2023, durante la gestione della crisi di Credit Suisse, il Comitato per le crisi finanziarie, guidato dal direttore della FINMA, per un breve periodo aveva ventilato tra le opzioni possibili da proporre al Consiglio federale la nazionalizzazione temporanea di Credit Suisse. Nell’ambito del diritto in materia di mercati finanziari questa procedura viene designata «partecipazione statale temporanea» («temporary public ownership», TPO) Nel suo messaggio concernente la prima aggiunta A del preventivo per il 2023, il Consiglio federale ha spiegato al Parlamento che per ragioni di ordine politico e giuridico nonché per considerazioni legate ai rischi, l’opzione di una TPO non è stata valutata in prima istanza ed è stata scartata in vista della possibilità concreta di un’acquisizione nell’economia privata. Il rapporto «Evaluation der Analysen für die Notfusion CS-UBS» del 31 maggio 2024, redatto da esperti e commissionato dalla CPI, sostiene questo approccio.

Precedentemente, tuttavia, il rapporto «Reformbedarf in der Regulierung von Too-big-to-fail-Banken» del 19 maggio 2023, allestito dall’Istituto svizzero per banche e finanze dell’Università di San Gallo, aveva raccomandato di esaminare la possibilità di ampliare l’attuale quadro normativo, introducendovi lo strumento della nazionalizzazione, per rafforzare l’efficacia della regolamentazione «too big to fail» (TBTF) nel garantire fiducia e stabilità. Pertanto bisognerebbe prevedere sul piano legislativo la possibilità di nazionalizzare una banca TBTF in caso di crisi, in modo tale che si possa disporre di basi legali e piani predefiniti e, in situazioni di emergenza, lo Stato possa interporsi quale proprietario di ultima istanza («owner of last resort»).
Nel rapporto del Consiglio federale sulla stabilità delle banche si legge infine: «Con un’eventuale acquisizione da parte di Credit Suisse, la Confederazione avrebbe dovuto farsi carico di tutti i rischi della banca e assumerne anche la gestione. Considerato il volume del bilancio della nuova UBS, in futuro una nazionalizzazione temporanea comporterebbe rischi enormi per lo Stato» (cfr. n. 13.1.10.2).

Al numero 13.1.10.3, «Questioni giuridiche e tecniche», il Consiglio federale precisa inoltre: «Una TPO pone diverse questioni di natura giuridica e tecnica. Bisognerebbe per esempio verificare se una TPO sia ammessa sul piano costituzionale. Andrebbero inoltre chiariti vari aspetti a livello di legge. La configurazione di una TPO solleverebbe quindi una serie di questioni tecniche come, per esempio, chi debba farsi carico delle perdite prima di procedere alla nazionalizzazione temporanea [...], che andrebbero approfondite nell’ambito di ulteriori lavori. Si porrebbe inoltre il problema della valutazione dell’unità da acquisire e del conseguente indennizzo dei precedenti proprietari. Vi sarebbero poi altre questioni da esaminare concernenti, per esempio, le strategie d’uscita, l’integrazione della banca nell’Amministrazione federale o la gestione della banca acquisita».

Di questo aspetto si è occupata anche la CPI, che al numero 9.1.2 del rapporto summenzionato evidenzia: «Quanto accaduto a CS dimostra che il ricorso a tale strumento [TPO] potrebbe rendersi necessario in una crisi analoga».

Senza dubbio il futuro ci riserverà una nuova crisi finanziaria, che ancora una volta ci coglierà di sorpresa e metterà a dura prova i nostri organi di vigilanza. Il Consiglio federale è quindi incaricato di esaminare nuovamente la possibilità di introdurre una TPO, di elaborare a tal fine le pertinenti basi costituzionali e legali e di presentarle al Parlamento affinché quest’ultimo possa stabilire se tale strumento sia opportuno o meno.

In questo contesto lo strumento della TPO dovrà essere collegato a nuove possibilità per gli azionisti di intentare azioni civili nei confronti del consiglio di amministrazione e della direzione di banca preesistenti in caso di ricorso alla TPO nonché a un inasprimento delle sanzioni del Codice penale (in particolare mediante l’introduzione di nuovi reati penali qualificati agli art. 154, 158, 163, 164 e 165), congiuntamente a un obbligo di denuncia della Confederazione verso il consiglio di amministrazione e la direzione della banca interessata.

Il rapporto in adempimento del postulato dovrà essere presentato al Parlamento in concomitanza con il messaggio concernente l’eventuale revisione del diritto bancario. A tal fine occorre considerare legislazioni analoghe di altri Stati dotati di una grande piazza finanziaria.

Antrag des Bundesrates

Respingere

Stellungnahme des Bundesrates

Il Consiglio federale ha esaminato la partecipazione statale temporanea («temporary public ownership», TPO) in una crisi bancaria quale possibile ultima ratio per la legislazione sulle banche svizzera nel quadro del suo rapporto del 10 aprile 2024 sulla stabilità delle banche e ne ha respinto l’introduzione per più motivi. Sulla base delle evidenze emerse dalla crisi di Credit Suisse occorre rafforzare il dispositivo per la liquidazione di una banca di rilevanza sistemica e colmare le lacune individuate. In primo piano vi sono l’introduzione di un «public liquidity backstop» (PLB) e il rafforzamento dello strumento della liquidazione, su cui si concentra il pacchetto complessivo «too big to fail» (TBTF) del Consiglio federale. Applicando lo strumento della TPO, la Confederazione si assumerebbe tutti i rischi della banca e si esporrebbe pertanto anche ai rischi molto ampi legati alla responsabilità dello Stato. Vi sarebbe inoltre il rischio che la banca rimanga di proprietà dello Stato per un periodo di tempo prolungato, come dimostrano diverse esperienze all’estero. Esisterebbero poi ulteriori incertezze e rischi per quanto riguarda ad esempio l’integrazione operativa della banca nazionalizzata nell’Amministrazione federale e la nomina da parte dello Stato dei membri degli organi direttivi. Lo standard internazionale nell’ambito della prevenzione e della gestione delle crisi del «Financial Stability Board» («key attributes» del FSB) fa riferimento a una TPO come possibile strumento di liquidazione ma, a differenza di altri strumenti, rinuncia a raccomandare espressamente ai singoli Paesi se introdurla oppure no. Una TPO è stata introdotta esplicitamente nel Regno Unito e nell’UE, anche se allo stato attuale soltanto una metà degli Stati membri dell’UE l’ha recepita nel proprio diritto nazionale. Infine, neppure il rapporto della Commissione parlamentare d’inchiesta sulla gestione delle autorità federali nel contesto della crisi di Credit Suisse contiene raccomandazioni o interventi riguardanti la TPO. Il Consiglio federale non intravede sviluppi successivi al proprio rapporto del 10 aprile 2024 che rendano necessaria una rivalutazione della TPO. Non ritiene quindi né necessario né opportuno elaborare un modello per la sua introduzione nella legislazione svizzera sulle banche.

Il Consiglio federale propone di respingere il postulato.