Wortlaut

Una recente circolare dell'Amministrazione federale delle contribuzioni ha stabilito, all'intenzione delle autorità fiscali competenti, che "un partito politico non persegue primariamente uno scopo pubblico" per cui non cade sotto le disposizioni degli articoli 56 lettera g, 59 lettera c et 33 capoverso 1 lettera i della legge federale sull'imposta federale diretta (LIFD) che regolano l'esenzione fiscale delle persone giuridiche e la deducibilità fiscale delle prestazioni volontarie in contanti alle stesse. Trattasi di una interpretazione eccessivamente restrittiva che penalizza la funzione pubblica e democratica dei partiti e le possibilità di finanziamento trasparente degli stessi.

I sottoscritti chiedono al Consiglio federale di riesaminare la problematica e di modificare l'interpretazione restrittiva dell'Amministrazione federale delle contribuzioni, stabilendo che i partiti politici rientrano nella sfera d'applicazione delle norme della LIFD richiamate sopra.

Begründung

L'articolo 56 lettera g della legge federale sull'imposta federale diretta (LIFD) stabilisce che sono esenti dall'imposta "le persone giuridiche, che perseguono uno scopo pubblico o di utilità pubblica, per quanto concerne l'utile e il capitale esclusivamente e irrevocabilmente destinati a tali fini". L'articolo 59 lettera c della stessa legge considera oneri giustificati dall'uso commerciale "le liberalità a persone giuridiche con sede in Svizzera che sono esentate dall'imposta in virtù del loro scopo pubblico o di esclusiva utilità pubblica (art. 56 lett. g) fino a concorrenza del 10 per cento dell'utile netto". Dal canto suo l'articolo 33 capoverso 1 lettera i della LIFD ammette come deduzioni generali dai proventi "le prestazioni volontarie in contanti a persone giuridiche con sede in Svizzera che sono esentate dall'imposta secondo l'articolo 56 lettera g."

Una recente circolare dell'Amministrazione federale delle contribuzioni ha precisato che "a titolo d'esempio, un partito politico" non può essere considerato una persona giuridica che persegue "primariamente uno scopo pubblico nel senso di detta disposizione di legge, bensì anzitutto gli interessi dei propri aderenti, sicché non può essere esentato dall'imposta". E di conseguenza le prestazioni volontarie in contanti ai partiti politici non possono essere considerate deduzioni generali ammissibili, ai sensi dell'articolo 33 capoverso 1 lettera i della LIFD.

L'interpretazione restrittiva dell'Amministrazione federale delle contribuzioni delle norme della LIFD secondo la quale sono esclusi dalla sfera d'applicazione delle disposizioni degli articoli 56 lettera g, 59 lettera c et 33 capoverso 1 lettera i i partiti politici, appare alquanto discutibile per almeno quattro ragioni:

1. La stessa circolare precisa che sono considerate esenti fiscalmente, giusta l'articolo 56 lettera h della LIFD (perseguimento dei fini di culto) quelle persone giuridiche che si consacrano a una fede religiosa d'importanza nazionale. Anche loro, come i partiti politici d'importanza nazionale, perseguono primariamente gli interessi dei loro aderenti.

2. I partiti politici, in una democrazia, perseguono chiaramente scopi pubblici e fini d'utilità pubblica. La loro funzione è ritenuta essenziale per la vita democratica del paese. Lo stesso Consiglio federale l'ha sottolineato nel suo rapporto sul finanziamento pubblico dei partiti. Il riconoscimento degli stessi come persone giuridiche esenti d'imposta costituirebbe un atto concreto di quelle misure d'aiuto indiretto ai partiti auspicate nel citato rapporto.

3. Il non riconoscimento delle prestazioni volontarie ai partiti come deduzioni generali contribuisce a rendere difficile il loro finanziamento e arrischia di favorire forme di finanziamento "illecite".

4. L'interpretazione restrittiva fatta dall'Amministrazione federale delle contribuzioni, se mantenuta, arrischia in futuro di essere applicata anche a livello cantonale, peggiorando ancora di più il funzionamento dei partiti.

Per questo si chiede al Consiglio federale di riesaminare l'interpretazione restrittiva dell'amministrazione e di stabilire che i partiti politici vadano considerati come persone giuridiche a cui si applicano le disposizioni degli articoli 56 lettera g, 59 lettera c e 33 capoverso 1 lettera i della LIFD.

Risposta del Consiglio federale del 27 giugno 1995

1. In Svizzera tutti i partiti sono organizzati come associazioni (cfr. A. Heini, in "Schweiz. Privatrecht", II, Helbing und Lichtenhahn, 1967, pag. 517ss., in part. pag. 524). Mentre finora nell'ambito dell'imposta federale diretta le associazioni soggiacevano, come le persone fisiche, all'imposta sul reddito, secondo la legge federale sull'imposta federale diretta (LIFD), entrata in vigore il 1° gennaio 1995, esse saranno d'ora in poi assoggettate, al pari di tutte le altre persone giuridiche, all'imposta sull'utile e sul capitale (art. 49 LIFD). A differenza delle società di capitali e delle società cooperative, per le quali ai fini dell'imposta sul reddito è applicabile una tariffa a tre scaglioni progressiva, vale a dire dipendente dal rendimento, e con un'aliquota massima possibile del 9,8 per cento, per le associazioni è stata fissata un'aliquota d'imposta proporzionale del 4 per cento sull'utile (art. 71 LIFD). I contributi versati alle associazioni dai loro membri non costituiscono tuttavia utile imponibile (art. 66 LIFD). Trattasi qui di un'innovazione legislativa a favore delle associazioni; finora era esentata solo un'eventuale eccedenza di questi contributi che superasse il totale delle spese generali (cfr. Agner/Jung/Steinmann, Kommentar zur direkten Bundessteuer, Zurigo, pag. 276). L'imposta sul capitale per le associazioni, come per le altre persone giuridiche, è dello 0,8 per mille del capitale proprio imponibile. Tuttavia per le associazioni un capitale proprio inferiore a 50 000 franchi è espressamente esentato dall'imposta sul capitale (art. 78 LIFD).

2. Durante la redazione della circolare dell'8 luglio 1994 l'Amministrazione federale delle contribuzioni si è chiesta se la disposizione dell'articolo 56 lettera g LIFD citata nel postulato (un'analoga disposizione si trova nell'art. 23 cpv. 1 lett. f della legge federale sull'armonizzazione delle imposte dirette dei cantoni e dei Comuni), secondo la quale sono esenti dall'imposta "le persone giuridiche che perseguono uno scopo pubblico ....", possa comprendere anche i partiti politici. Nel suo "Rapporto sull'aiuto ai partiti" presentato al Parlamento il 23 novembre 1988 il Consiglio federale non aveva comunque escluso che una futura interpretazione, almeno per quanto riguarda l'imposta federale diretta, avrebbe potuto svilupparsi in questa direzione (cfr. il succitato rapporto, in FF 1989 I 101ss., in part. pag. 155/156, ad n. 362.163).

Questo problema è stato sollevato in Parlamento in occasione dell'esame del rapporto concernente la legislazione sull'armonizzazione fiscale e in vista dei dibattiti su questa materia. Richiamandosi ad una divergenza, sorta all'epoca nel contesto dell'articolo 56 lettera g LIFD (allora ancora art. 62 LIFD), il consigliere nazionale Stucky ha attirato l'attenzione del Parlamento sulla possibilità di esonerare dall'imposta i partiti politici e ha quindi proposto di trattare questo problema in tale ambito (cfr. considerazioni del consigliere nazionale Stucky, BU 1990 N 273). La settimana successiva, durante i dibattiti in materia di armonizzazione fiscale, il consigliere nazionale Stucky ritornava sul problema. Egli rammentò che già in occasione dell'esame del rapporto era dell'avviso che i partiti politici dovevano essere esentati dall'imposta in virtù dell'articolo 62 LIFD. Chiese quindi che il problema dell'esenzione fiscale dei partiti politici venisse esaminato dal Consiglio degli Stati in occasione della procedura di eliminazione delle divergenze (BU 1990 N 448).

Nella successiva approfondita discussione sull'articolo 56 lettera g LIFD e sulla disposizione parallela dell'articolo 23 capoverso 1 lettera f LAID (allora art. 26 LAID) la questione dei partiti politici non è però stata trattata né nelle commissioni incaricate dell'esame preliminare né nel plenum delle Camere federali. Sulla base dell'interesse si è concentrato esclusivamente sulle istituzioni attive nel campo umanitario, caritatevole, culturale e scientifico nonché sulla loro delimitazione nei confronti delle fondazioni aziendali (BU 1990 S 727s., 731; BU 1990 N 2074s.). Di conseguenza, né il Consiglio nazionale né il Consiglio degli Stati sono entrati nel merito della richiesta del consigliere nazionale Stucky di esonerare dall'imposta i partiti politici. Dai dibattiti parlamentari sull'articolo 56 lettera g LIFD non si possono quindi dedurre opinioni riguardo all'esenzione fiscale dei partiti politici.

3. Le prese di posizione a livello di dottrina non sono dello stesso tenore. Nel suo articolo "Le statut fiscal des partis politiques, de leurs membres et sympathisants" Danielle Yersin era dell'opinione che un'interpretazione estensiva della disposizione in questione, così come intesa dal Consiglio federale, non fosse in nessun modo auspicabile. Ella motivava il suo rifiuto affermando anzitutto che nessun partito poteva rivendicare di servire esclusivamente l'interesse generale e che, inoltre, molte altre istituzioni con una struttura analoga a quella dei partiti politici, ma con finalità completamente differenti, avrebbero potuto chiedere parimenti l'esenzione fiscale per motivi di eguaglianza di diritti (Le statut fiscal des partis politiques, de leurs membres et sympathisants, Danielle Yersin, professoressa all'università di Losanna, in Archivio, 1989, 58, pag. 465ss., in part. pag. 471 e 477).

4. L'Amministrazione federale delle contribuzioni ha aderito, con ulteriori considerazioni, a questa dottrina e nella circolare dell'8 luglio 1994 "concernente l'esenzione fiscale delle persone giuridiche che perseguono uno scopo pubblico o di utilità pubblica (art. 56 lett. g LIFD) o fini di culto (art. 56 lett. h LIFD)" ha stabilito quanto segue (riprodotta in Archivio 1994, 63, pag. 130 segg., in part. pag. 134):

"L'espressione 'scopo pubblico' deve essere interpretata in modo restrittivo e comprovata almeno da un'attestazione della collettività interessata onde evitare che essa degeneri in una fattispecie di esenzione fiscale senza limiti. A titolo d'esempio un partito politico non persegue primariamente uno scopo pubblico nel senso di detta disposizione di legge, bensì innanzitutto gli interessi dei propri aderenti sicché non può essere esentato dall'imposta."

5. La citata affermazione di Danielle Yersin, precisata anche dall'AFC, secondo cui l'espressione "scopo pubblico" deve essere interpretata in modo restrittivo giacché diventerebbe altrimenti "senza limiti", è senz'altro sostenibile. Infatti, se i partiti politici fossero esentati dall'imposta federale diretta, non si capirebbe il motivo per il quale molte altre organizzazioni strutturate in modo analogo, fra cui anche talune con scopi economici, non dovrebbero beneficiare dell'esenzione fiscale. Oltre ai partiti politici molti altri gruppi di interesse perseguono la formazione della volontà politica. Alla stessa stregua ci si dovrebbe pure chiedere se ogni organizzazione in grado di lanciare un referendum e di attestare la partecipazione alla formazione della volontà politica nella nostra democrazia non debba beneficiare dell'esenzione fiscale per il solo fatto che persegue uno "scopo pubblico".

A seguito della disposizione di ugual tenore contenuta nella LAID (cfr. n. 1) un'analoga evoluzione potrebbe consolidarsi anche nella prassi delle leggi tributarie cantonali. Le amministrazioni cantonali delle contribuzioni, che l'AFC ha coinvolto nell'elaborazione della circolare, hanno parimenti respinto un tale ampliamento.

Attualmente, sulla base di speciali disposizioni legali, circa la metà dei cantoni non assoggetta comunque ad imposta i partiti politici.

6. Il riferimento all'esenzione fiscale delle persone giuridiche giusta l'articolo 56 lettera h LIFD, "che perseguono, sul piano nazionale, fini di culto", non viene per nulla a sostegno dell'esenzione fiscale dei partiti politici. Già il concetto di "culto" può essere determinato in modo molto più ristretto dell'espressione "scopo pubblico". Inoltre, nella pertinente circolare l'esenzione fiscale è esplicitamente negata a tutte le "corporazioni affini a quelle di culto" (cfr. nella suddetta circolare dell'8 luglio 1994, n. III). Del resto non è chiaro per quale motivo l'assoggettamento fiscale dei partiti debba impedire la possibilità di un finanziamento dei partiti trasparente, come affermato nel postulato.

Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di respingere il postulato.

Stellungnahme des Bundesrates

1. In Svizzera tutti i partiti sono organizzati come associazioni (cfr. A. Heini, in "Schweiz. Privatrecht", II, Helbing und Lichtenhahn, 1967, pag. 517ss., in part. pag. 524). Mentre finora nell'ambito dell'imposta federale diretta le associazioni soggiacevano, come le persone fisiche, all'imposta sul reddito, secondo la legge federale sull'imposta federale diretta (LIFD), entrata in vigore il 1° gennaio 1995, esse saranno d'ora in poi assoggettate, al pari di tutte le altre persone giuridiche, all'imposta sull'utile e sul capitale (art. 49 LIFD). A differenza delle società di capitali e delle società cooperative, per le quali ai fini dell'imposta sul reddito è applicabile una tariffa a tre scaglioni progressiva, vale a dire dipendente dal rendimento, e con un'aliquota massima possibile del 9,8 per cento, per le associazioni è stata fissata un'aliquota d'imposta proporzionale del 4 per cento sull'utile (art. 71 LIFD). I contributi versati alle associazioni dai loro membri non costituiscono tuttavia utile imponibile (art. 66 LIFD). Trattasi qui di un'innovazione legislativa a favore delle associazioni; finora era esentata solo un'eventuale eccedenza di questi contributi che superasse il totale delle spese generali (cfr. Agner/Jung/Steinmann, Kommentar zur direkten Bundessteuer, Zurigo, pag. 276). L'imposta sul capitale per le associazioni, come per le altre persone giuridiche, è dello 0,8 per mille del capitale proprio imponibile. Tuttavia per le associazioni un capitale proprio inferiore a 50 000 franchi è espressamente esentato dall'imposta sul capitale (art. 78 LIFD).

2. Durante la redazione della circolare dell'8 luglio 1994 l'Amministrazione federale delle contribuzioni si è chiesta se la disposizione dell'articolo 56 lettera g LIFD citata nel postulato (un'analoga disposizione si trova nell'art. 23 cpv. 1 lett. f della legge federale sull'armonizzazione delle imposte dirette dei cantoni e dei Comuni), secondo la quale sono esenti dall'imposta "le persone giuridiche che perseguono uno scopo pubblico ....", possa comprendere anche i partiti politici. Nel suo "Rapporto sull'aiuto ai partiti" presentato al Parlamento il 23 novembre 1988 il Consiglio federale non aveva comunque escluso che una futura interpretazione, almeno per quanto riguarda l'imposta federale diretta, avrebbe potuto svilupparsi in questa direzione (cfr. il succitato rapporto, in FF 1989 I 101ss., in part. pag. 155/156, ad n. 362.163).

Questo problema è stato sollevato in Parlamento in occasione dell'esame del rapporto concernente la legislazione sull'armonizzazione fiscale e in vista dei dibattiti su questa materia. Richiamandosi ad una divergenza, sorta all'epoca nel contesto dell'articolo 56 lettera g LIFD (allora ancora art. 62 LIFD), il consigliere nazionale Stucky ha attirato l'attenzione del Parlamento sulla possibilità di esonerare dall'imposta i partiti politici e ha quindi proposto di trattare questo problema in tale ambito (cfr. considerazioni del consigliere nazionale Stucky, BU 1990 N 273). La settimana successiva, durante i dibattiti in materia di armonizzazione fiscale, il consigliere nazionale Stucky ritornava sul problema. Egli rammentò che già in occasione dell'esame del rapporto era dell'avviso che i partiti politici dovevano essere esentati dall'imposta in virtù dell'articolo 62 LIFD. Chiese quindi che il problema dell'esenzione fiscale dei partiti politici venisse esaminato dal Consiglio degli Stati in occasione della procedura di eliminazione delle divergenze (BU 1990 N 448).

Nella successiva approfondita discussione sull'articolo 56 lettera g LIFD e sulla disposizione parallela dell'articolo 23 capoverso 1 lettera f LAID (allora art. 26 LAID) la questione dei partiti politici non è però stata trattata né nelle commissioni incaricate dell'esame preliminare né nel plenum delle Camere federali. Sulla base dell'interesse si è concentrato esclusivamente sulle istituzioni attive nel campo umanitario, caritatevole, culturale e scientifico nonché sulla loro delimitazione nei confronti delle fondazioni aziendali (BU 1990 S 727s., 731; BU 1990 N 2074s.). Di conseguenza, né il Consiglio nazionale né il Consiglio degli Stati sono entrati nel merito della richiesta del consigliere nazionale Stucky di esonerare dall'imposta i partiti politici. Dai dibattiti parlamentari sull'articolo 56 lettera g LIFD non si possono quindi dedurre opinioni riguardo all'esenzione fiscale dei partiti politici.

3. Le prese di posizione a livello di dottrina non sono dello stesso tenore. Nel suo articolo "Le statut fiscal des partis politiques, de leurs membres et sympathisants" Danielle Yersin era dell'opinione che un'interpretazione estensiva della disposizione in questione, così come intesa dal Consiglio federale, non fosse in nessun modo auspicabile. Ella motivava il suo rifiuto affermando anzitutto che nessun partito poteva rivendicare di servire esclusivamente l'interesse generale e che, inoltre, molte altre istituzioni con una struttura analoga a quella dei partiti politici, ma con finalità completamente differenti, avrebbero potuto chiedere parimenti l'esenzione fiscale per motivi di eguaglianza di diritti (Le statut fiscal des partis politiques, de leurs membres et sympathisants, Danielle Yersin, professoressa all'università di Losanna, in Archivio, 1989, 58, pag. 465ss., in part. pag. 471 e 477).

4. L'Amministrazione federale delle contribuzioni ha aderito, con ulteriori considerazioni, a questa dottrina e nella circolare dell'8 luglio 1994 "concernente l'esenzione fiscale delle persone giuridiche che perseguono uno scopo pubblico o di utilità pubblica (art. 56 lett. g LIFD) o fini di culto (art. 56 lett. h LIFD)" ha stabilito quanto segue (riprodotta in Archivio 1994, 63, pag. 130 segg., in part. pag. 134):

"L'espressione 'scopo pubblico' deve essere interpretata in modo restrittivo e comprovata almeno da un'attestazione della collettività interessata onde evitare che essa degeneri in una fattispecie di esenzione fiscale senza limiti. A titolo d'esempio un partito politico non persegue primariamente uno scopo pubblico nel senso di detta disposizione di legge, bensì innanzitutto gli interessi dei propri aderenti sicché non può essere esentato dall'imposta."

5. La citata affermazione di Danielle Yersin, precisata anche dall'AFC, secondo cui l'espressione "scopo pubblico" deve essere interpretata in modo restrittivo giacché diventerebbe altrimenti "senza limiti", è senz'altro sostenibile. Infatti, se i partiti politici fossero esentati dall'imposta federale diretta, non si capirebbe il motivo per il quale molte altre organizzazioni strutturate in modo analogo, fra cui anche talune con scopi economici, non dovrebbero beneficiare dell'esenzione fiscale. Oltre ai partiti politici molti altri gruppi di interesse perseguono la formazione della volontà politica. Alla stessa stregua ci si dovrebbe pure chiedere se ogni organizzazione in grado di lanciare un referendum e di attestare la partecipazione alla formazione della volontà politica nella nostra democrazia non debba beneficiare dell'esenzione fiscale per il solo fatto che persegue uno "scopo pubblico".

A seguito della disposizione di ugual tenore contenuta nella LAID (cfr. n. 1) un'analoga evoluzione potrebbe consolidarsi anche nella prassi delle leggi tributarie cantonali. Le amministrazioni cantonali delle contribuzioni, che l'AFC ha coinvolto nell'elaborazione della circolare, hanno parimenti respinto un tale ampliamento.

Attualmente, sulla base di speciali disposizioni legali, circa la metà dei cantoni non assoggetta comunque ad imposta i partiti politici.

6. Il riferimento all'esenzione fiscale delle persone giuridiche giusta l'articolo 56 lettera h LIFD, "che perseguono, sul piano nazionale, fini di culto", non viene per nulla a sostegno dell'esenzione fiscale dei partiti politici. Già il concetto di "culto" può essere determinato in modo molto più ristretto dell'espressione "scopo pubblico". Inoltre, nella pertinente circolare l'esenzione fiscale è esplicitamente negata a tutte le "corporazioni affini a quelle di culto" (cfr. nella suddetta circolare dell'8 luglio 1994, n. III). Del resto non è chiaro per quale motivo l'assoggettamento fiscale dei partiti debba impedire la possibilità di un finanziamento dei partiti trasparente, come affermato nel postulato.

Il Consiglio federale propone di respingere il postulato.