Stellungnahme des Bundesrates

1. Istanze ricorsuali a tenore della vigente AIMP

a. Nei Cantoni:

L'esecuzione delle domande d'altra assistenza ("altra", in contrapposizione all'estradizione), l'assunzione del perseguimento penale in via sostitutiva e l'esecuzione delle decisioni penali spettano, a tenore dell'articolo 16 capoverso 1 della legge federale del 20 marzo 1981 sull'assistenza internazionale in materia penale (AIMP, RS 351.1), in principio ai Cantoni. L'articolo 23 AIMP obbliga i Cantoni a prevedere un rimedio giuridico contro le decisioni delle autorità esecutive. Salvo che la legge disponga altrimenti, le decisioni delle autorità cantonali di ultima istanza possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 25 cpv. 1 AIMP, cfr. anche art. 100 cpv. 1 lett. f della legge federale sull'organizzazione giudiziaria [OG; RS 173.110].

Giusta l'articolo 98a capoverso 1 OG, i Cantoni istituiscono autorità giudiziarie di ultima istanza cantonale, nella misura in cui le decisioni di quest'ultime siano direttamente impugnabili con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. A questo proposito corre ancora un termine di transizione fino al 15 febbraio 1997 (n. 1 cpv. 1 delle disposizioni finali della modificazione dell'OG 4.10.1991).

b. Nella Confederazione:

Una competenza decisionale di prima istanza della Confederazione è data segnatamente nella procedura d'estradizione (art. 17 cpv. 2 AIMP) e nei casi in cui l'esecuzione della procedura secondo l'articolo 17 capoverso 4 AIMP sia stata delegata a un'autorità federale. Decisioni di autorità federali di prima istanza sono in principio impugnabili direttamente con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 25 cpv. 1 AIMP, art. 100 cpv. 1 lett. f OG).

2. Necessità di disporre di istanze giudiziarie inferiori allo scopo di sgravare il Tribunale federale

Mentre per quanto concerne il diritto civile e penale, si occupa di norme soltanto di casi già decise da un tribunale indipendente, in merito al diritto pubblico, il Tribunale federale deve spesso esaminare anche decisioni di autorità non giudiziarie. L'istituzione di istanze giudiziarie inferiori per due aspetti allevia l'operato del Tribunale federale: dapprima, tali istanze indipendenti esercitano funzione di filtro: in seguito, la facoltà d'esame, esercitata dal Tribunale federale, può essere limitata al controllo dell'esatta applicazione del diritto, ove la fattispecie sia già stata accertata da un tribunale. Con l'istituzione dell'articolo 98a OG, nel 1991, il legislatore federale ha fatto in modo che, almeno nei casi in cui i Cantoni eseguono diritto amministrativo federale, siano istituite istanze giudiziarie inferiori. Contemporaneamente sono state designate diverse nuove commissioni di ricorso che si pronunciano, in quanto istanze giudiziarie inferiori del Tribunale federale, sui ricorsi contro decisioni di autorità federali.

La commissione peritale per la revisione totale dell'organizzazione giudiziaria federale raccomanda, nella relazione intermedia del mese di marzo 1995, di colmare - fino a poche eccezioni, debitamente motivate (ad es. impugnazione di atti legislativi cantonali, elezioni e votazioni) - le lacune oggi ancora esistenti in materia di istanze giudiziarie inferiori del Tribunale federale. Le proposte di riforma "Giustizia" concernenti la revisione della Costituzione federale concordano con queste raccomandazioni (cfr. art. 164 cpv. 1 lett. a e b, art. 166, art. 167 cpv. 1 Progetto Cost. 1995 nella versione delle proposte di riforma "giustizia"). Per quanto concerne il settore dell'assistenza internazionale in materia penale, questa soluzione significa che, con la revisione dell'OG, dovrebbe essere abolita la possibilità di impugnare, con gravame diretto al Tribunale federale, decisioni di prima istanza di autorità federali.

In vista dell'alleviamento del Tribunale federale, il Consiglio federale ritiene l'estensione completa delle istanze giudiziarie inferiori come necessaria e politicamente ammissibile. Un'abolizione - senza sostituzione - delle istanze cantonali di ricorso in materia di AIMP sarebbe nettamente contraria ai provvedimenti, già adottati, come pure a quelli futuri, per sgravare la massima istanza giudiziaria.

3. Istanza ricorsuale federale invece di cantonale nel settore dell'assistenza internazionale in materia penale?

Occorre in principio partire dal presupposto che decisioni di autorità federali debbano poter essere impugnate presso un'istanza federale inferiore e decisioni d'autorità cantonali debbano poter essere impugnate presso un'istanza cantonale inferiore del Tribunale federale. Si tratta di un principio rispettato, quasi senza lacune, dall'attuale sistema dell'Organizzazione giudiziaria federale. Poiché le autorità cantonali procedono giusta diritto cantonale, è senz'altro sensato che contro i loro giudizi sia disponibile dapprima un rimedio di diritto con il quale sia possibile censurare anche una violazione del diritto cantonale.

Teoricamente sarebbe pensabile sostituire, in materia di AIMP, le istanze ricorsuali cantonali con un'istanza federale. Questo passo potrebbe però essere preso in considerazione soltanto dopo che la Confederazione abbia emanato diritto procedurale penale unitario, in modo che l'istanza federale di ricorso possa essere adita anche per censurare violazioni della procedura. La procedura ricorsuale dovrebbe inoltre poi essere resa più concisa, nel senso che venisse escluso - oppure possibile soltanto ancora in misura molto limitata - ricorrere al Tribunale federale contro le decisioni dell'istanza ricorsuale federale. Lo spostamento della competenza dai Cantoni alla Confederazione non apporterebbe altrimenti nessun miglioramento.

La questione in quale misura debba essere limitato l'accesso al Tribunale federale, va genericamente risolta e decisa nel quadro della revisione totale dell'organizzazione giudiziaria federale. Sarebbe errato estrapolare la protezione giuridica dell'assistenza internazionale in materia penale dal contesto generale e imporre alla revisione dell'OG, per questo settore, obiettivi già dettagliati, a maggior ragione in quanto sono in corso i labori della commissione peritale competente. Sarebbe inoltre prematuro esigere dal Consiglio federale un progetto di legge sull'istituzione di un'istanza ricorsuale federale, fino a quando la discussione politica sull'unificazione del diritto procedurale penale e l'istituzione di un Tribunale penale federale indipendente nonché sui fondamenti costituzionali necessari è ancora in fase iniziale.