Stellungnahme des Bundesrates

Fin dalle origini dello Stato federale svizzero, il nostro ordinamento giuridico poggia sulla concezione monista del diritto. Nella dottrina del diritto interno pubblico, questo principio è subordinato al diritto costituzionale non scritto (D. Thürer, Bundesverfassung und Völkerrecht, in: Kommentar BV, marg. 9). Nel sistema monista, il diritto nazionale e il diritto internazionale pubblico costituiscono un ordinamento giuridico unico. Le norme di diritto internazionale sono applicabili senza dover ricorrere a un particolare atto di trasformazione per trasporle nel diritto nazionale. Per quanto attiene al diritto consuetudinario internazionale - segnatamente alle norme cogenti di diritto internazionale - e alle norme generali di diritto internazionale, l'applicazione diretta nel diritto interno è evidente. A partire dall'entrata in vigore, un trattato internazionale, in quanto fonte primaria di diritto internazionale, diventa parte integrante del nostro ordinamento giuridico. Di conseguenza, tutti gli organi dello Stato sono tenuti ad osservare e ad applicare le conseguenza, tutti gli organi dello Stato sono tenuti ad osservare e ad applicare le norme di diritto internazionale fintanto che siano vigenti per la Svizzera (cfr. Messaggio SEE, FF 1992, IV 55; Dichiarazione comune dell'Ufficio federale di giustizia e della Direzione del diritto internazionale pubblico sul rapporto tra il diritto internazionale e quello nazionale nel quadro dell'ordinamento giuridico svizzero, in GAAC 53/1989, n. 54, pag. 403). Anche il Tribunale federale da sempre propende per un ordinamento giuridico interno di carattere monista (cfr. già DTF 7 782 e l più recenti 122 II 237, 120 lb 366). Inoltre, la dottrina non ha mai contestato il compito fondamentale del monismo nella regolamentazione de rapporto tra diritto internazionale e diritto nazionale (cfr. D. Thürer, marg. 9). In questo contesto occorre inoltre rilevare che secondo prassi del Consiglio federale - la quale ha dato buone prove -, trattati di diritto internazionale pubblico sono conclusi generalmente soltanto previo adeguamento della legislazione svizzera.

Mentre la maggior parte dei Paesi europei ed extraeuropei, USA compresi, optano per una concezione giuridica monista, il Regno Unito e i Paesi scandinavi in particolare si riconoscono in un sistema dualista (D. Schindler, Die Schweiz und das Völkerrecht, in: Neues Handbuch der schweizerischen Aussenpolitik, Berna/Stoccarda/Vienna 1992, p. 111). Secondo la concezione giuridica dualista, diritto internazionale e diritto nazionale sono due ordinamenti giuridici ben distinti. Per integrare una norma di diritto internazionale in diritto nazionale è quindi necessario un atto speciale (sistema di trasformazione). La trasposizione di una norma internazionale in diritto interno conferisce a tale norma grado di legge. Anche nei Paesi di tradizione dualista, tuttavia, data la diffusione di norme internazionali, insita nell'intensificarsi delle relazioni internazionali, si assiste a un progressivo distacco dalla rigida osservanza dell'obbligo di trasformazione. I Paesi scandinavi, ad es. hanno integrato di recente la Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) nel loro diritto interno. In tal modo, le competenti istanze giudiziarie nazionali hanno la possibilità di applicare e di interpretare la CEDU, prima che il singolo possa adire gli organi internazionali. Questo sistema permette di rispettare gli obblighi derivanti dal principio della sussidiarietà del controllo internazionale. Questo modo di procedere corrisponde, in ultima analisi, al sistema monista.

Un particolare sistema di trasformazione è attuato in Germania, dove un trattato internazionale acquista efficacia in diritto interno in base a una legge d'approvazione. Questo tipo di legge ha una duplice funzione: da un canto autorizza l'Esecutivo a ratificare il trattato, dall'altro conferisce al suo contenuto validità in diritto interno. Con l'entrata in vigore, il trattato diventa applicabile direttamente anche in diritto interno e il singolo può invocare il testo del trattato stesso nella misura in cui questo sia direttamente applicabile (self-executing). Si ottiene in tal modo un risultato paragonabile a quello del sistema monista.

Possiamo rispondere come segue alle singole domande:

Domanda 1

Il passaggio a un dualismo effettivo significherebbe, fondamentalmente, dover ricorrere alla procedura legislativa ordinaria per trasporre i trattati internazionali in diritto interno. La procedura legislativa ordinaria risulterebbe notevolmente sollecitata. Inoltre non si può mai escludere un determinato rischio che tra legge di trasformazione e trattato internazionale si creino contraddizioni le quali potrebbero comportare la responsabilità internazionale pubblica della Svizzera. Teoricamente, si potrebbe ipotizzare come soluzione intermedia una procedura d'approvazione conferirebbe validità interna a un trattato internazionale. Il singolo potrebbe in seguito invocare il testo del trattato stesso, nella misura in cui quest'ultimo fosse direttamente applicabile (self-executing), con risultato paragonabile a quello dell'attuale ordinamento giuridico monista. Occorre tuttavia rilevare un'importante differenza esistente fra l'ordinamento giuridico svizzero e quello tedesco: nel nostro Paese tutte le leggi federali sottostanno invero al referendum facoltativo, ma - in virtù dell'articolo 89 capoversi 3-5 della Costituzione federale - lo stesso non vale per tutti i trattati internazionali. Volendo introdurre il sistema dualista in Svizzera, si dovrebbero quindi sottoporre a referendum tutti i trattati internazionali ratificati dall'Assemblea federale.

Domanda 2

Fin dalle origini dello Stato federale svizzero, il nostro ordinamento giuridico poggia sulla concezione monista del diritto. Di conseguenza, a partire dalla loro entrata in vigore nel nostro Paese, le norme di diritto internazionale costituiscono parte integrante dell'ordinamento giuridico svizzero e sono, quindi, vincolanti per tutti gli organi dello Stato. Nella misura in cui siano direttamente applicabili (self-executing), le norme di diritto internazionale possono essere invocate anche dal singolo. Tenuto conto che l'indirizzo monista dell'ordinamento giuridico svizzero si integra nel diritto costituzionale materiale, occorrerebbe sancire anche il nuovo sistema nel diritto costituzionale. Inoltre sarebbe necessario esaminare quali possibilità esistono di adattare al sistema dualista gli articoli 113 capoverso 1 numero 3, 113 capoverso 3 e 114bis capoverso 3 della Costituzione federale. La prima di queste disposizioni conferisce ai singoli un diritto di ricorso per violazione di trattati, mentre le altre due stabiliscono il carattere direttamente vincolante dei trattati internazionali per il Tribunale federale (D. Schindler, p. 111).

Domanda 3

La prassi del Tribunale federale e il parere del Consiglio federale concordano nel ritenere direttamente applicabili le disposizioni di un trattato di diritto internazionale (self-executing) la cui formulazione, in considerazione dell'oggetto e dello scopo del trattato e in relazione ad essi, è esente da condizioni ed è sufficientemente chiara. Producendo in tal modo un effetto immediato, le disposizioni possono essere applicate in un caso concreto, risp. rappresentare la base di una decisione. La necessaria precisione manca soprattutto alle disposizioni di carattere programmatico. Essa manca parimenti alle disposizioni che riservano un notevole margine d'apprezzamento e decisionale allo Stato contraente, non rivolgendosi quindi alle autorità amministrative o giudiziarie, bensì al legislatore (cfr. DTF 112 lb 184, 106 lb 187; FF 1995 IV 832). I trattati internazionali che non siano direttamente applicabili in quanto troppo vaghi o perché escludano la diretta applicabilità concretizzati in via legislativa o mediante ordinanza.

Domanda 4

Le conseguenze del passaggio dal monismo al dualismo in relazione ai futuri negoziati volti alla conclusione di trattati sono difficilmente stimabili. Essenzialmente, ogni Stato può decidere liberamente le modalità del rapporto, nel proprio ordinamento giuridico, fra diritto internazionale e diritto interno. Questo passaggio potrebbe però dare l'impressione che in futuro la Svizzera, sul piano interno, si riservi facoltà di non attenersi agli obblighi di diritto internazionale sottoscritti. Non vi è dubbio che un cambiamento del sistema potrebbe essere accolto con scetticismo dagli altri Stati, tanto più che in generale - segnatamente negli Stati scandinavi - si può constatare tendenza piuttosto opposta in direzione del sistema monista. D'altro canto, proprio i piccoli Paesi come la Svizzera hanno interesse massimo a fugare qualsiasi dubbio circa la volontà di osservare gli obblighi internazionali. Proprio il diritto internazionale, infatti, fra tutti gli strumenti di cui dispongono, è quello che di gran lunga meglio permette di tutelare i propri interessi nei confronti di Paesi politicamente ed economicamente più influenti.

Domanda 5

Il passaggio a un sistema dualista sarebbe fondamentalmente applicabile ai trattati che la Svizzera concluderà in futuro. Per quanto attiene al rapporto tra diritto internazionale e diritto nazionale sussisterebbero due concezioni giuridiche: monista fino al passaggio al nuovo sistema e dualista in seguito. Occorrerebbe quindi regolare la questione dell'applicazione dei trattati già esistenti. Si tratterebbe di sapere se successivamente, i trattati ratificati entro il giorno stabilito, sarebbero già integrati nel diritto svizzero senza ricorrere a un atto di trasformazione, o se in seguito si dovrebbe procedere alla loro trasposizione. Considerazioni pratiche nonché imperativo della sicurezza del diritto sono a sfavore della prima soluzione. D'altra parte la successiva trasposizione dell'attuale diritto internazionale nel diritto interno sottoporrebbe il legislatore a notevole sollecitazione (cfr. domanda 1). Gli obblighi di diritto internazionale esistenti non ne risulterebbero tuttavia intaccati, poiché vincolanti per la Svizzera (pacta sunt servanda) e revocabili unicamente mediante denuncia del trattato.

Risposta del Consiglio federale.