Zusammenfassung

Message du 14 décembre 1998 concernant la loi sur le personnel de la Confédération (LPers)

Ausgangslage

Le pilier de la réforme de la politique du personnel est la modernisation du droit du personnel, modernisation que plusieurs cantons et communes de Suisse ont déjà entreprise. La souplesse accrue des conditions d'engagement permettra à l'administration et aux entreprises fédérales de réagir face à l'évolution de l'environnement et de s'adapter en fonction des spécificités des organisations et des individus. Malgré de nombreuses révisions partielles, la loi sur le statut des fonctionnaires de 1927 (StF) entrave une nécessaire dynamisation et ne permet pas d'assurer la perméabilité souhaitée entre le service public et le secteur privé. Les demandes de refonte complète ont dû être reportées jusqu'à la révision totale du StF, c'est-à-dire jusqu'à l'élaboration de la nouvelle loi sur le personnel de la Confédération (LPers).

Le but de la révision totale est d'obtenir un acte législatif concis, qui accorde à tous les employeurs de la Confédération (administration générale, tribunaux, La Poste, CFF, etc.) la marge de manoeuvre nécessaire. La LPers veut offrir un ensemble de normes communes à la totalité du personnel fédéral et éviter ainsi l'atomisation du droit du travail de la Confédération. L'assouplissement partiel des conditions d'engagement est lié au rapprochement avec le code des obligations ; le statut du personnel fédéral reste cependant régi par le droit public. La nomination pour une durée administrative (statut de fonctionnaire) est remplacée par un engagement révocable de droit public, doté d'une protection consolidée contre le licenciement, sur la base d'un contrat individuel. La garantie du poste de travail pour une période de quatre ans est remplacée par une large sécurité de l'emploi, sous condition de mobilité professionnelle. La possibilité de conclure des conventions collectives de travail est une nouveauté. Le système salarial se voit axé sur la prestation et le marché. Les voies de recours sont simplifiées.

La LPers détermine les objectifs que doivent poursuivre les services fédéraux ; responsables en matière de politique du personnel. Toutes les mesures concernant le personnel - aussi bien les actes législatifs (dispositions d'exécution, conventions collectives de travail) que les actes d'application (contrats individuels de travail, mesures en matière de politique du personnel, décisions individuelles, etc.) - doivent être subordonnées à ces objectifs. Même si la LPers laisse une marge de manoeuvre importante au niveau des dispositions d'exécution, elle lie l'activité des responsables du personnel aux buts communs qu'elle définit. La LPers concrétise cette option en créant la base légale pour les instruments de la politique du personnel et respecte ainsi le principe de légalité.

La LPers peut se targuer d'être un texte moderne et tourné vers l'avenir :

- en adoptant des éléments contractuels et en introduisant la convention collective de travail dans le droit public, elle rapproche le statut du personnel des normes du CO, qui prévalent dans le secteur privé ;

- elle transfère du Parlement à l'Exécutif les compétences nécessaires à une gestion du personnel moderne et favorise, par un "reporting" accru, un climat de confiance entre les deux institutions ;

- elle autorise une large délégation de compétences, notamment aux entreprises fédérales qui, dans l'optique d'une libéralisation, devront à l'avenir s'affirmer plus fortement sur le marché ;

- elle offre un cadre étendu pour des mesures de politique du personnel - recrutement et développement du personnel, mesures sociales - qui permet de prendre des mesures appropriées également quand les conditions du marché du travail et de l'économie se modifient ;

- elle est sociale et favorable au personnel, protège de l'arbitraire et encourage une culture basée sur la confiance entre les employeurs fédéraux et leurs partenaires sociaux ;

- enfin, elle est compatible avec le droit européen.

La LPers doit remplacer le StF au terme de la législature 1997-2000 et entrer en vigueur le 1er janvier 2001.

Verhandlungen

Pendant le débat d'entrée en matière au Conseil national, plusieurs orateurs se sont réjouis de voir un tel projet mis sur pied, car il permettra de créer des conditions d'engagement plus souples. Il est selon eux absolument nécessaire d'encourager une plus grande perméabilité entre l'économie privée et le service public, dans l'intérêt de tous les concernés. À leur avis, la Confédération, à l'instar des employeurs privés, doit accroître sa compétitivité sur le marché du travail. La gauche a pour sa part émis des réserves quant à l'introduction de critères d'embauche en fonction des prestations personnelles de l'employé et des lois du marché. Elle estime en effet que les mesures de libéralisation sont démesurées et qu'elles risquent de compromettre la qualité du service public. C'est pourquoi il ne faut pas selon elle entrer en matière sur le dossier. Pour le groupe de l'Union démocratique du Centre en revanche, les dispositions de la LPers sont trop timorées, car les employés de la Confédération continuent, comme auparavant, de bénéficier d'une généreuse protection. De plus, les effectifs de La Poste et des CFF ne devraient pas tomber sous le coup du texte, raison pour laquelle la LPers devrait retourner une nouvelle fois devant la commission. À cela, Kaspar Villiger a rétorqué que les nouvelles dispositions étaient suffisantes pour que La Poste et les Chemins de fer fédéraux puissent mener une politique de gestion du personnel proche du marché. La proposition de non-entrée en matière [François Borel (S, NE) / Jean Spielmann (S, GE)] et la proposition de renvoi devant la commission de Toni Bortoluzzi (V, ZH) ont été rejetées, respectivement par 119 voix contre 18 et par 111 voix contre 24.

Dans la discussion par articles, le National a largement suivi les recommandations de sa commission (l'acceptation à une courte majorité de la proposition de Fulvio Pelli (R, TI), visant à étendre le domaine d'application de la loi au personnel des entreprises contrôlées par la Poste et les CFF, a été une surprise). Puis, la majorité du Conseil a rejeté par 93 voix contre 63, une proposition de Peter Vollmer (S, BE) visant à empêcher que les modalités d'engagement soient flexibilisées par analogie avec le Code des obligations. Sauf indication contraire, ce seront donc les dispositions du Code des obligations qui seront appliquées. Aucun député n'a contesté le fait que même avec la suppression du statut de fonctionnaire, la Confédération offrira toujours une plus grande sécurité de l'emploi. C'est la raison pour laquelle le préavis de licenciement y est plus long que dans le Code des obligations. Les représentants du peuple ont également rejeté les propositions de la gauche visant à limiter davantage les critères de licenciement ainsi que les propositions des partis bourgeois en vue d'assouplir encore plus les conditions d'engagement. Les députés ont salué le nouveau régime salarial, qui sera basé sur la fonction occupée, l'expérience et les prestations personnelles de l'employé. Ils ont également accepté que le Conseil fédéral fixe des salaires minimaux. C'est cependant à une courte majorité que la Chambre basse a adopté une proposition de la minorité bourgeoise de la commission relative à l'adaptation au renchérissement : ce dernier ne sera garanti que si les conditions économiques et financières le permettent. Contrairement à la requête d'une minorité du groupe de l'Union démocratique du Centre, le National, par 95 voix contre 39, a reconnu le droit de grève tel qu'il est inscrit dans la Constitution fédérale. Toutefois, le Conseil fédéral doit pouvoir limiter ou supprimer ce droit pour certaines catégories d'employés. Lors du vote sur l'ensemble, la loi a été approuvée par 58 voix contre 21, et 40 abstentions.

L'entrée en matière n'ayant pas donné lieu à contestation, le Conseil des États, après un long débat, s'est rallié à presque toutes les propositions de sa commission ainsi qu'aux décisions prises par le Conseil national. Il a cependant rejeté la disposition rajoutée par le Conseil national, visant à ce que les employés des exploitations gérées par La Poste et les CFF soient eux aussi soumis à la LPers. Le Conseil des États est cependant allé plus loin que le Conseil national en ce qui concerne le droit applicable (art. 6), en donnant davantage d'importance au Code des obligations. Ainsi, le Code des obligations ne doit pas s'appliquer uniquement aux "cas particuliers fondés", mais aussi à "certaines catégories de personnel, notamment le personnel auxiliaire et les stagiaires ainsi que le personnel recruté et engagé à l'étranger" (30 voix contre 9). Selon la décision prise au sujet de l'article 9, le rapport de travail doit prendre fin sans congédiement dès que le titulaire atteint la limite d'âge conformément à la loi sur l'AVS (29 voix contre 7). Ernst Leuenberger (S, SO) voulait, à l'instar du Conseil fédéral, habiliter le Conseil fédéral à fixer la limite d'âge. D'autres tentatives de la gauche visant à rendre le texte plus acceptable à ses yeux, ont échoué. Les propositions concernant la protection contre les licenciements, la transparence des salaires, l'inscription dans la loi d'un salaire maximum ou des dispositions relatives à la compensation du renchérissement ont été rejetées. En adoptant l'art. 18a, la Chambre haute a introduit dans le texte des dispositions sur la préservation des intérêts des employeurs. Au vote sur l'ensemble, le texte a été accepté par 27 voix contre 4 et quelques abstentions.

Le Conseil national a alors suivi dans plusieurs cas les décisions prises par le Conseil des États. Ainsi, il a adhéré, par 95 voix contre 40, à la suppression des dispositions qui visaient à maintenir dans le cadre de l'application de la nouvelle loi les entreprises gérées par la Poste ou les CFF. De même, il a approuvé l'inscription de l'âge limite de référence (article 21 de la LAVS) pour la cessation des rapports de service voulue par le Conseil des États. Concernant la composante " prestations " du salaire, le Conseil national s'est rallié au Conseil des États souhaitant empêcher celle-ci d'être soumise au recours auprès de la Commission fédéral de recours en matière de personnel. En outre, le Conseil national a biffé la disposition qu'il avait introduite lors de ses premières délibérations et qui exigeait des conditions de vie convenables comme critère à la fixation du montant des salaires minimaux. Le Conseil national a accepté également la possibilité de soumettre certaines catégories du personnel au CO plutôt qu'à la LPers, comme le personnel auxiliaire, les stagiaires et le personnel recruté et engagé à l'étranger. Mais il précise, " lorsque cela est fondé ". Le vote définitif sur cette question très discutée n'a pu avoir lieu qu'au terme de trois votes préliminaires, quatre propositions différentes ayant été avancées. C'est finalement la proposition de la majorité qui a été retenue, par 110 voix contre 54.

Le Conseil national a en revanche maintenu sa position à l'art.5, al 1 et 2 : le Conseil fédéral sera tenu de faire périodiquement un rapport de ses activités aux deux Conseils. De plus, une divergence a été maintenue concernant l'art. 7 : le Conseil national a décidé de biffer une des dispositions rajoutées par le Conseil des États, disposition d'après laquelle l'accomplissement d'une tâche impliquant l'exercice du pouvoir public aurait exigé la nationalité suisse. Il s'est en cela rallié à l'avis du Conseil fédéral qui permettait, en cas de nécessité, de régler cette question par voie d'ordonnance.

Le Conseil national a aussi accepté deux propositions nouvellement mises en délibération. À l'art. 19, al. 4, il a en effet décidé d'empêcher le personnel fédéral d'exercer une fonction officielle pour un État étranger, ainsi que d'accepter des titres et des décorations octroyés par des autorités étrangères. De même, au regard du retard pris par les délibérations, le Conseil national a modifié le statut actuel des fonctionnaires en autorisant le Conseil fédéral à mettre fin à la période administrative des fonctionnaires à la date à laquelle allait entrer en vigueur le nouveau régime légal concernant les rapports de travail à la Confédération, ainsi qu'à régler le passage du personnel fédéral des anciens aux nouveaux rapports de travail.

Dans un premier temps, le Conseil des États n'a pas approuvé le Conseil national au sujet de l'art.7. Mais, après de nouvelles délibérations lors desquelles celui-ci a choisi de maintenir sa décision, le Conseil des États l'a finalement suivi.

Le référendum ayant abouti, la loi sur le personnel a été acceptée en votation populaire le 26 novembre 2000 par 66,8 % des votants. (cf http ://www.admin.ch/ch/f/pore/va/index.html)