Stellungnahme des Bundesrates

Essendo un'istituzione di diritto pubblico l'AVS è tenuta a distinguere d'ufficio tra chi esercita un'attività lucrativa dipendente e chi svolge un'attività lucrativa indipendente. Per questo e per l'importante funzione di ridistribuzione che riveste l'AVS si trova al centro dell'attenzione, ma anche nel mirino della critica: la previdenza professionale e l'assicurazione contro gli infortuni sono obbligatorie solo per coloro che, secondo il diritto AVS, esercitano un'attività dipendente; non lo sono invece per chi viene considerato indipendente. Solo chi esercita un'attività dipendente è assicurato contro la disoccupazione. Le assicurazioni sociali hanno l'incarico costituzionale e legale di garantire la protezione sociale a chiunque eserciti un'attività lucrativa, ma soprattutto alle categorie che tendono ad essere socialmente più deboli; la protezione sociale delle persone in questione non deve essere lasciata al libero arbitrio del datore di lavoro o dei partiti. Stando alla prassi attuale è proprio a coloro che falliscono nell'intento di rendersi indipendenti che la protezione sociale non deve essere negata. La cessazione dell'attività lucrativa implica per queste persone una situazione simile a quella in cui viene a trovarsi un salariato che abbia perso il posto di lavoro (DTF 122 V 169 cons. 3c p. 172 seg., 281 cons. 2b p. 284).

Volutamente, il legislatore non ha disciplinato in modo dettagliato la delimitazione tra attività lucrativa dipendente e indipendente nel diritto AVS, lasciando consapevolmente riservata la sua definizione alla continuità della legislazione giudiziaria. In una giurisprudenza molto ricca il Tribunale federale delle assicurazioni ha sviluppato definizioni e formule utili e idonee in generale, ma anche nel caso singolo. Al fine di un'applicazione legale uniforme, l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali le ha riprese o menzionate nelle sue direttive e nei promemoria del Centro d'informazione AVS/AI. Tale prassi è pubblicata e quindi accessibile a tutti. Anche la dottrina tiene conto molto dettagliatamente della materia. L'enorme quantità di giurisprudenza codificata e catalogata crea sicurezza giuridica e prevedibilità offrendo enormi vantaggi, per lo meno nell'ambito della qualificazione e della delimitazione dell'attività lucrativa.

Con la regolamentazione odierna l'amministrazione e i tribunali possono inoltre tener conto di nuove forme di lavoro ed evoluzioni in fretta e senza ritardi dovuti a una lunga procedura legislativa.

Finora le nozioni di lavoratori nell'ambito dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e dell'AVS erano ampiamente equivalenti. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni gli assicuratori contro gli infortuni sono di regola vincolati alla qualifica di un'attività lucrativa secondo le prescrizioni dell'AVS. Nel 1994 sono entrate in vigore nuove regole comuni per l'AVS e l'assicurazione contro gli infortuni relative alla valutazione dello statuto dei lavoratori. Il 1° gennaio 1998 è entrata in vigore la modifica dell'articolo 1 dell'ordinanza sull'assicurazione contro gli infortuni (OAINF) secondo cui è considerato lavoratore salariato colui che esercita un'attività lucrativa dipendente ai sensi dell'AVS.

L'Amministrazione federale delle contribuzioni delimita l'attività lucrativa indipendente da quella dipendente secondo le regole del diritto AVS. Nell'ambito della legge federale sull'imposta sul valore aggiunto, che deve essere ancora creata, si rafforza ulteriormente la coordinazione/uniformazione.

Al giorno d'oggi la distinzione spesso densa di conseguenze tra attività lucrativa indipendente e dipendente è sicuramente di maggiore attualità rispetto al passato. Il Consiglio federale ritiene doveroso riservarle la necessaria attenzione. La definizione secondo il diritto delle assicurazioni sociali dello statuto delle persone che esercitano un'attività lucrativa è discussa, dal punto di vista delle piccole e medie imprese, anche nell'ambito del "Foro PMI - Assicurazioni sociali". Essa dovrà essere possibilmente semplificata e resa ancora più trasparente per gli interessati.

Riguardo alle singole domande:

1. in base alla definizione dell'oggetto contributivo del salario determinante (art. 5 cpv. 2 LAVS) la giurisprudenza ha sviluppato criteri precisi nonché regole e categorie che portano a soluzioni praticabili e imparziali in generale e per il caso singolo.

2. Conformemente a una formula abbreviata spesso usata, per delimitare un'attività lucrativa indipendente da una dipendente sono determinanti, da un lato, gli aspetti relativi alla dipendenza dal punto di vista dell'organizzazione del lavoro, alla subordinazione e all'obbligo di osservare le istruzioni e, dall'altro, la sopportazione di un grande rischio imprenditoriale, basandosi precisamente sulle circostanze concrete del caso singolo.

Questi criteri si trovano dapprima nella giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni, le cui sentenze in materia sono pubblicate per la maggior parte nella quinta parte della Raccolta ufficiale relativa alle decisioni del Tribunale federale (cfr. infine DTF 123 V 161) e nella rivista Pratique VSI (pubblicata dall'Ufficio federale delle assicurazioni sociali; d/f). Gli elementi determinanti di delimitazione sono inoltre elencati sistematicamente nelle Direttive dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali sul salario determinante nell'AVS/AI e nell'IPG (DSD) e nelle regole per l'esame della situazione in materia di diritto delle assicurazioni sociali delle persone che esercitano un'attività lucrativa (possono essere ottenute indicando il N. 318.102.02 presso l'Ufficio centrale federale degli stampati e del materiale, 3000 Berna; si possono ricevere le regole menzionate anche separatamente indicando il N. 318.127).

3. Non è necessario prendere provvedimenti speciali. Se necessario, si può rimediare ad eventuali decisioni arbitrarie con provvedimenti giuridici in materia di vigilanza.

Risposta del Consiglio federale.