Stellungnahme des Bundesrates

1.Con decreto del Consiglio federale del 17 dicembre 1997 l'impiego di 20 militi del corpo delle guardie delle fortificazioni (CGF) in favore del corpo delle guardie di confine (CgcF) lungo il confine meridionale è stato prolungato fino a fine marzo 1998. In considerazione del crescente numero di entrate illegali nel nostro Paese, all'inizio di quest'anno, sia la Commissione della gestione del Consiglio degli Stati sia la Commissione delle finanze del Consiglio nazionale sollecitavano il Consiglio federale a esaminare ulteriori misure per rinforzare il CgcF. In occasione della seduta del 16 marzo 1998 il Consiglio federale decise di rafforzare il CgcF con ulteriori 80 militari del CGF per migliorare la sorveglianza della frontiera. Tale rafforzamento sarà mantenuto fino a fine giugno 1998. Inoltre ha incaricato il gruppo di lavoro "Pianificazione delle risorse nell'ambito della sicurezza", istituito con decreto del Consiglio federale del 28 gennaio 1998, di elaborare una soluzione duratura. L'esercito è chiamato a tenersi, da subito, pronto ad assicurare sostegno logistico suppletivo in base alle esigenze del CgcF. Il 16 marzo 1998, infine, il Consiglio federale ha incaricato il DFGP di esaminare, unitamente ai Cantoni, i provvedimenti necessari al fine di rafforzare la polizia di frontiera in personale e mezzi, segnatamente per quanto concerne il controllo dei treni al confine sud.

Di conseguenza, la richiesta di intensificare la vigilanza dei confini è già in fase di attuazione. L'impiego di truppe al confine in appoggio alla polizia di frontiera entra in considerazione soltanto se gli altri mezzi per l'adempimento del compito dovessero rivelarsi insufficienti.

2.Occorre anzitutto osservare che la maggioranza dei richiedenti l'asilo non entra per la prima volta in contatto con le autorità svizzere lungo i confini nazionali del nostro Paese bensì di regola soltanto allorquando arrivano in uno dei Centri di registrazione gestiti dalla Confederazione. Già attualmente presso i Centri di registrazione sono rilevate le impronte digitali di tutti i richiedenti l'asilo e, con l'ausilio dell'elaboratore elettronico dei servizi AFIS, si accerta se già precedentemente sia avvenuta la loro registrazione sotto altra identità. In singoli casi, qualora vi sia il sospetto riguardante soggiorni in Germania o in Austria, si procede al confronto con le raccolte di impronte digitali di questi Paesi. Inoltre l'Ufficio federale dei rifugiati dispone, nell'ambito delle sue risorse, della possibilità di individuare già presso i centri di registrazione mediante esami sulla lingua e sui Paesi le domande d'asilo inoltrate sotto falsa nazionalità.

Tuttavia l'accertamento dell'effettiva identità, vale a dire del vero nome di un richiedente l'asilo dipende dal fatto che questi presenti alle autorità documenti di viaggio validi. Per statuire un segnale efficace e far di nuovo aumentare il numero di richiedenti l'asilo che documentano la loro identità, il Parlamento, nell'ambito della revisione totale, attualmente in corso, della legge sull'asilo, ha istituito la possibilità di non entrare per principio nel merito di una domanda se la persona che chiede l'asilo non presenta alle autorità documenti di viaggio o di legittimazione, salvo che sussistano indizi di persecuzione. La medesima disposizione figura anche nel disegno di decreto federale sulle misure urgenti in materia di asilo e di stranieri che il Consiglio federale ha licenziato il 13 maggio 1998 all'attenzione del Parlamento e che dovrebbe entrare in vigore già il 1° luglio 1998.

3.Nella legge federale concernente misure coercitive in materia di diritto degli stranieri il legislatore ha sancito, mediante la nuova possibilità di ordinare la carcerazione preliminare o la carcerazione in vista di sfratto nonché la loro proroga, gli strumenti di diritto necessari a sostituire lo strumento dell'internamento. La decisione di abrogare la pratica dell'internamento è stata non da ultimo presa in ragione della discutibilità giuridica di tale misura segnatamente per quel che concerne la sua compatibilità con la CEDU. La giurisprudenza della Corte di Strasburgo in merito all'articolo 5 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) stabilisce che un internamento privativo della libertà personale conformemente all'articolo 5 numero 1 lettera f CEDU può essere legittimato soltanto nella misura in cui sia pendente una procedura di espulsione o di allontanamento contro lo straniero.

Alla luce degli obblighi in materia di diritto internazionale pubblico, dello Stato di diritto e del principio della proporzionalità, non è giustificato disporre una misura privativa della libertà al momento dell'inoltro di una domanda d'asilo e prima che sia stata emanata una decisione in merito alla qualità di rifugiato o su un eventuale allontanamento. Un tale grave intervento a scapito della libertà personale non è ammissibile, dato che l'interessato, con un siffatto comportamento, non mette gravemente in pericolo né la sicurezza né l'ordine pubblico.

4. La legge sull'asilo prevede che l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) può sostenere i Cantoni nell'esecuzione dell'allontanamento. Segnatamente l'Ufficio federale può collaborare all'ottenimento dei documenti di viaggio, all'organizzazione dei viaggi nonché coordinare la collaborazione tra i diversi Cantoni o con il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) (art. 18c cpv.1 LAsi). Secondo il diritto vigente, la facoltà della Confederazione di sostenere i Cantoni ad adempiere il loro mandato d'esecuzione è limitata alle persone che rientrano nell'ambito dell'asilo. Tuttavia, nel corso degli ultimi anni e in seguito agli sviluppi in materia di esecuzione di espulsioni e allontanamenti di cittadini stranieri clandestini, l'aiuto dell'UFR è stato sollecitato sempre più sovente anche per quanto riguarda gli stranieri. L'imminente revisione totale della legge sull'asilo e la revisione parziale della LDDS tengono conto di codesta evoluzione estendendo il sostegno in materia d'esecuzione all'ambito degli stranieri e non inserendolo più nella legge sull'asilo bensì nella LDDS. Inoltre la vigente "disposizione potestativa" dell'articolo 18c LAsi sarà sostituita dal nuovo articolo 22a LDDS con carattere imperativo.

La procedura per l'ottenimento dei documenti delle persone allontanate richiede professionalità nonché specifiche conoscenze dei Paesi e delle lingue. La Confederazione è cosciente che non tutti i Cantoni possono disporre di adeguate conoscenze e d'esperienza nel contatto con le rappresentanze diplomatiche. Inoltre il contatto è a volte reso ancor più arduo dall'ubicazione dell'ambasciata. Il gruppo di lavoro "Esecuzione dell'allontanamento", istituito il 15 dicembre 1997 dal DFGP e costituito da rappresentanti della Conferenza dei direttori cantonali di giustizia e polizia (CDCGP) e della Confederazione, è stato incaricato di presentare alla CDCGP entro fine marzo 1998 proposte per una collaborazione efficiente e fattiva tra Confederazione e Cantoni in materia di esecuzione degli allontanamenti. Nell'ambito del suo mandato il gruppo di lavoro ha segnatamente esaminato anche l'auspicio dei Cantoni di istituire presso la Confederazione un "Ufficio centrale per l'esecuzione dell'allontanamento", preposto all'ottenimento di documenti di viaggio destinati a persone allontanate nell'ambito del diritto in materia di asilo e degli stranieri. Il rapporto del gruppo di lavoro, presentato al DFGP e alla CDCGP il 31 marzo 1998, propone l'istituzione di un siffatto Ufficio centrale. Il Consiglio federale esaminerà attentamente tale proposta.

5. In merito alla richiesta di iscrivere nella legge federale concernente misure coercitive in materia di diritto degli stranieri una fattispecie che permetta di ordinare la carcerazione in vista di sfratto nei confronti di tutte le persone alle quali è stata notificata una decisione di allontanamento, occorre rilevare quanto segue: un'incarcerazione deve fondarsi sul principio della proporzionalità generalmente riconosciuto dalla giurisprudenza e dalla dottrina dominante. Tenendo conto di questa premessa, una carcerazione in vista di sfratto può e deve essere considerata soltanto se esistono indizi concreti e rilevanti tali da far apparire seriamente minacciata l'esecuzione dell'allontanamento dello straniero. Ma per la maggior parte dei richiedenti l'asilo e stranieri incensurati non è il caso. Inoltre occorre concedere la possibilità allo straniero di adempiere volontariamente al suo obbligo di partire. Se tuttavia il comportamento tenuto in precedenza dallo straniero facesse temere che lo stesso non intende attenersi alle disposizioni delle autorità, allora la disposizione della sua carcerazione è già possibile secondo il diritto vigente (art. 13b cpv. 1 lett. c LDDS).

Le disposizioni dell'articolo 13b capoverso 1 lettere a e b in correlazione con l'articolo 13e LDDS permettono già attualmente alle autorità cantonali di ordinare la carcerazione in vista di sfratto nei confronti di quegli stranieri che minacciano in modo grave o espongono a serio pericolo la vita o la salute altrui e per questa ragione sono perseguiti penalmente o sono stati condannati. Esempi di motivi che permettano d'ordinare l'incarcerazione sono: minacce gravi formulate contro altri richiedenti l'asilo o contro la direzione degli alloggi collettivi, turbamento della quiete all'interno degli alloggi, reati relativi a sostanze stupefacenti e rapine, dunque atti alla base dei quali vi è abitualmente una minaccia o una messa in pericolo nei confronti di terzi.

Le misure coercitive in materia di diritto degli stranieri non devono tuttavia costituire una legislazione penale speciale per stranieri. Nel caso delle misure coercitive si tratta di misure amministrative destinate a garantire l'attuazione della procedura d'allontanamento e di conseguenza non possono essere paragonate a provvedimenti penali. Il Consiglio federale ritiene che le vigenti leggi in materia di diritto degli stranieri e di diritto penale, se applicate in modo sistematico dalle competenti autorità, siano sufficienti.

6.Un'ammissione provvisoria viene ordinata soltanto se, in seguito a un approfondito esame, è stato appurato che un'esecuzione dell'allontanamento non è possibile per un lungo periodo di tempo. L'articolo 4 dell'ordinanza concernente l'ammissione provvisoria degli stranieri prevede la possibilità di subordinare l'ammissione provvisoria a determinati oneri come per esempio un obbligo di notifica. Nell'ambito della legge federale concernente misure coercitive in materia di diritto degli stranieri, le autorità cantonali hanno la facoltà di ordinare anche nei confronti di stranieri ammessi provvisoriamente di non abbandonare o di non accedere a un dato territorio qualora disturbassero o mettessero in pericolo la sicurezza o l'ordine pubblico.

Il Consiglio federale è disposto a esaminare l'introduzione di nuovi e più restrittivi oneri nell'ambito dell'ammissione provvisoria rispettivamente l'inasprimento degli oneri esistenti.

7.Le autorità cantonali sia giudiziarie sia preposte al perseguimento penale sono competenti per i reati commessi da richiedenti l'asilo.

La gestione di centri speciali per richiedenti l'asilo renitenti o asociali richiede l'esercizio del potere di polizia per garantire sicurezza e ordine. La Confederazione non dispone né di una base giuridica né di personale di polizia da impiegare a tale scopo, visto che, conformemente alla Costituzione, la sovranità in materia di polizia è di competenza dei Cantoni. Pertanto non è possibile affidare alla Confederazione la gestione di siffatti centri. Le autorità cantonali hanno tuttavia la competenza di assegnare ad ogni richiedente un luogo di soggiorno e di collocarlo in un centro d'accoglimento (art. 20 LAsi). Qualora dovessero rivelarsi indispensabili centri speciali per richiedenti l'asilo violenti e renitenti, i Cantoni più grandi possono allestirli per conto loro mentre i più piccoli possono aderire a concordati (analogamente a quanto avviene per stabilimenti di pena).

La Confederazione può fornire il suo sostegno ai Cantoni anticipando i finanziamenti per la costruzione degli alloggi collettivi, garantendo (UFR e CRA) il trattamento prioritario delle domande d'asilo inoltrate da persone che hanno commesso reati nonché fornendo, in singoli casi, un sostegno operativo nell'ambito dell'ottenimento dei documenti.

Nella sua motivazione l'autore della mozione chiede al Consiglio federale di elaborare proposte su come sia possibile allentare temporaneamente gli obblighi derivanti della CEDU nell'interesse della sicurezza della nostra popolazione e della salvaguardia dell'ordinamento dello Stato di diritto. Conformemente all'articolo 15 CEDU "in caso di guerra o di altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione" uno Stato contraente può prendere delle misure "in deroga alle obbligazioni previste nella Convenzione nella stretta misura in cui la situazione lo esiga e a condizione che tali misure non siano in contraddizione con le altre obbligazioni derivanti dal diritto internazionale". Per ammettere l'esistenza di un pericolo pubblico la Commissione europea dei diritti dell'uomo e la Corte europea dei diritti dell'uomo presuppongono una situazione straordinaria e rilevante, che interessi tutta la popolazione e che rappresenti un pericolo imminente nonché reale per l'intera collettività. Sinora siffatto pericolo pubblico, che minacci la vita della nazione a causa di costanti azioni terroristiche violente, è stato riconosciuto nell'Irlanda del Nord e nel sud-est della Turchia. Manifestamente la situazione in Svizzera non può essere paragonata a quella che si riscontra in detti territori. È di conseguenza impensabile invocare l'articolo 15 CEDU.