Stellungnahme des Bundesrates

a) Il significato del diritto internazionale pubblico nella politica estera svizzera in generale

Come sottolineato a giusta ragione dall'interpellante, il diritto internazionale pubblico ha da sempre svolto un ruolo cruciale nella politica estera svizzera. Innanzitutto, l'ordinamento giuridico internazionale costituisce il quadro nel quale la Svizzera persegue la sua politica d'interessi. Inoltre, esso è parte integrante degli obiettivi principali della nostra politica estera. La salvaguardia della sicurezza e della pace, come pure la promozione dei diritti dell'uomo, della democrazia e dello Stato di diritto implicano necessariamente il rispetto e lo sviluppo del diritto internazionale pubblico. L'importanza fondamentale del diritto internazionale pubblico è riaffermata in modo esplicito nel rapporto sulla politica estera della Svizzera negli anni Novanta (FF 1994 I 130 [n. 411]) e nel Rapporto 90 del Consiglio federale all'Assemblea federale sulla politica di sicurezza della Svizzera (FF 1990 III 684 [p. 715]).

Forte del principio frutto di una lunga esperienza storica secondo cui il diritto costituisce la migliore protezione per i piccoli Stati, la Svizzera sostiene le iniziative internazionali volte a rafforzare il diritto internazionale pubblico, in particolare in materia di regolamento delle controversie. Indifferentemente dal fatto che esso avvenga in un quadro bilaterale o multilaterale, la Svizzera si è sempre schierata a favore del ricorso al regolamento giurisdizionale delle controversie o ad altri metodi simili (arbitrato, conciliazione ecc.). Tra gli esempi recenti citiamo da un lato la Convenzione di Stoccolma del 15 dicembre 1992 relativa alla conciliazione e all'arbitrato nel quadro della CSCE (RS 0.193.235), in buona parte frutto dell'iniziativa e di proposte di giuristi svizzeri, e, d'altro lato, il miglioramento delle norme delle procedure del sistema di regolamento delle controversie incluse nell'Accordo del 15 aprile 1994 che istituisce l'Organizzazione mondiale del commercio. Anche nel quadro dei negoziati multilaterali dell'OCSE attualmente in corso relativi agli investimenti, la Svizzera si adopera a favore dell'istituzione di una procedura efficace di regolamento delle controversie.

b)Il diritto internazionale pubblico e la problematica "Svizzera-Seconda guerra mondiale"

Nel quadro della problematica "Svizzera - Seconda guerra mondiale", il diritto internazionale pubblico svolge un ruolo essenziale a molti riguardi. L'Accordo di Washington del 25 maggio 1946 (RS 0.982.1) è il punto di partenza della qualificazione giuridica di diversi aspetti della storia svizzera durante e dopo il Secondo conflitto mondiale; regola in particolare le questioni legate alle transazioni di oro operate dalla Banca nazionale svizzera nel corso di questo periodo. Altre regole di diritto internazionale consuetudinario e convenzionale costituiscono il fondamento degli argomenti giuridici che la Svizzera ha fatto valere all'estero in relazione alle recenti pressioni (cause collettive, misure di boicotto). Gli esempi seguenti mostrano in che modo il Consiglio federale si è fondato sul diritto internazionale pubblico e cerca di farlo rispettare:

Il Consiglio federale ha sempre difeso con fermezza la validità dell'Accordo di Washington. In occasione della sua dichiarazione sul primo rapporto Eizenstat del 22 maggio 1997 e sul rapporto intermedio della Commissione Bergier sull'oro del 25 maggio 1998, il Consiglio federale ha dichiarato che non vi era nessuna base che permettesse di rinegoziare l'Accordo di Washington. Gli sforzi profusi dal sottosegretario di Stato Eizenstat per ravvicinare le posizioni dei rappresentanti delle vittime dell'Olocausto e delle banche svizzere e che, il 12 agosto 1998, sono sfociate in un accordo, non erano in contraddizione con la posizione del Consiglio federale sull'Accordo di Washington poiché l'accordo non concerneva - se non in modo marginale - la problematica delle cause collettive presentate contro le banche d'affari.

Come si sa, le autorità svizzere avevano esaminato, alla luce degli obblighi contratti dagli Stati Uniti nel quadro degli accordi del GATT-OMC, le minacce di boicotto provenienti dagli Stati federali americani e dalle autorità locali statunitensi e avevano svolto, a partire dal mese di novembre 1997, consultazioni a questo proposito con le autorità americane competenti. Pur avendo valutato che non fosse opportuno avviare una procedura di regolamento delle controversie nel quadro dell'OMC, il Consiglio federale si era nondimeno formalmente riservata la possibilità di avviare una simile procedura per difendere gli interessi svizzeri (cfr. risposta del Consiglio federale all'interpellanza Bonny [98.3291], USA/Violazione delle regole dell'OMC).

Reagendo alle cause collettive intentate contro le banche svizzere, la Svizzera ha indirizzato direttamente una lettera ("letter to the judge" del 3 giugno 1997) al Tribunale di New York interessato, nella quale affermava che, in considerazione dei principi fondamentali riconosciuti dal diritto internazionale, la continuazione del procedimento avrebbe violato la sovranità della Svizzera. Un passo analogo potrebbe rendersi necessario nel quadro del procedimento giudiziario avviato contro gli istituti d'assicurazione. Per il momento, il tribunale federale americano adito non si è ancora pronunciato sulla sua competenza.

È sbagliato e illusorio pensare, come sembra farlo l'interpellante, che la problematica "Svizzera-Seconda guerra mondiale" costituisca soltanto una semplice divergenza d'opinioni tra Stati che può essere appianata soltanto per mezzo di discussioni esclusivamente riservate ai rappresentanti di questi Stati. Mediante le misure prese in favore della verità, della giustizia e della solidarietà, il Consiglio federale e l'Assemblea federale hanno sottolineato il carattere multidimensionale del processo di chiarificazione di questa problematica. In ragione dei suoi aspetti politico, morale, economico e giuridico, questo tema non interessa soltanto le autorità, ma anche molti protagonisti e opinion leader, sia all'interno che all'esterno del Paese. Non per questo però la legittimità delle loro azioni e delle loro pretese è stabilita. Limitare i contatti del Consiglio federale ai soli servizi governativi esteri non farebbe tuttavia gli interessi della Svizzera e della sua economia. Il Consiglio federale, al contrario, rivendica per sé e per i suoi rappresentanti la competenza di salvaguardare gli interessi svizzeri all'estero nel modo più ampio possibile. A tal scopo, utilizza tutti i mezzi a sua disposizione conformi al diritto internazionale pubblico. Gli interventi diretti presso il Governo americano, come la lettera del 22 luglio 1998 indirizzata dal presidente della Confederazione Cotti al presidente Clinton, costituiscono uno di questi mezzi. Per difendere gli interessi svizzeri, è d'altra parte indispensabile presentarsi anche di fronte ai mass media americani.

Inversamente, la Svizzera non si è opposta a una mediazione svolta dal rappresentante del Governo americano, ben sapendo di avere in proposito il consenso degli istituti svizzeri interessati. Se un simile modo di agire fosse in contraddizione con il diritto internazionale pubblico e recasse pregiudizio alla sovranità svizzera, il Consiglio federale non la tollererebbe. Se il Consiglio federale ha preso posizione e ha commentato i due rapporti Eizenstat relativi al ruolo della Svizzera e degli altri Stati neutrali, l'ha deciso in modo sovrano nel quadro della sua politica estera.

c)Il ruolo futuro del diritto internazionale pubblico

Il Consiglio federale ha la ferma volontà di continuare ad attribuire un posto importante al diritto internazionale pubblico nella politica estera svizzera. Si adopererà in modo particolare a perseguire la promozione del rispetto delle norme fondamentali del diritto internazionale pubblico e del ricorso agli strumenti di regolamento pacifico delle controversie. Nello specifico contesto "Svizzera-Seconda guerra mondiale", continuerà, fondandosi sul diritto internazionale, a tutelare in modo coerente gli interessi svizzeri e la sovranità del Paese. Il Consiglio federale non è tuttavia disposto, in ragione della necessità di difendere al meglio gli interessi svizzeri all'estero, a limitare i propri mezzi d'azione alla sola diplomazia tra Stati. Le discussioni attuali sono di una tale importanza per l'immagine della Svizzera all'estero che il nostro Paese è obbligato a parteciparvi, facendo uso di tutti i mezzi a sua disposizione.

Risposta del Consiglio federale.