Wortlaut

Invito il Consiglio federale a rispondere alle seguenti domande:

1. Il Consiglio federale è consapevole dei grossi pericoli e rischi che comporta la Convenzione dell'Unidroit?

2. Come valuta il Consiglio federale i rischi concreti per i musei svizzeri, i collezionisti privati e il commercio d'arte internazionale in Svizzera nel caso di una ratifica e di un'applicazione della Convenzione dell'Unidroit?

3. Il Consiglio federale è disposto, considerate le prese di posizione raccolte (cfr. in merito il parere del professore Böckli, le reazioni di numerosi musei, il punto di vista dei collezionisti svizzeri, ecc.), a rinunciare alla ratifica da parte del Parlamento?

4. Non sarebbe preferibile, dopo le decise critiche pervenute da tutte le parti, che il Consiglio federale chiedesse un riesame della convenzione? Stando al parere legale del prof. Böckli si tratterebbe di consolidare gli strumenti giuridici per intervenire contro gli scavi archeologici abusivi, i furti nei musei e lo scorporo di oggetti di culto.

Begründung

Il 17 giugno 1996, il Consiglio federale ha deciso di sottoscrivere la Convenzione dell'Unidroit sui beni culturali rubati o illecitamente esportati. Nel frattempo, la Germania e l'Austria hanno deciso di non ratificarla per le sue radicali tendenze confiscatrici. Altri Stati importanti faranno probabilmente altrettanto. In un articolo pubblicato sulla "NZZ" del 15/16 agosto 1998, il professore Böckli di Basilea ha esposto in tutta chiarezza i rischi di una ratifica per la Svizzera. Il nostro paese disporrebbe già di determinate disposizioni di legge che potrebbero essere ulteriormente migliorate.

La Convenzione dell'Unidroit provocherebbe grossi svantaggi alla Svizzera (territorio di esecuzione per la confisca da parte di Stati stranieri per praticamente tutti i beni culturali della massima importanza internazionale; esodo delle maggiori raccolte private; limitazioni per le mostre internazionali, rischi per i musei d'arte e per i collezionisti, effetti negativi per il commercio d'arte internazionale operante in Svizzera).

Stellungnahme des Bundesrates

Il 17 giugno 1996, il Consiglio federale ha deciso di sottoscrivere la Convenzione dell'Unidroit del 24 giugno 1995 sui beni culturali rubati o illecitamente esportati. Contemporaneamente ha istituito un gruppo di lavoro interdipartimentale, presieduto dalla segretaria generale del Dipartimento federale dell'interno (DFI), incaricandolo di chiarire capillarmente gli aspetti giuridici legati alla Convenzione dell'Unesco del 14 novembre 1970 concernente le misure da adottare per interdire e impedire l'illecita importazione, esportazione e trasferimento di proprietà dei beni culturali e alla Convenzione dell'Unidroit.

Il gruppo di lavoro è giunto alla conclusione che la Convenzione dell'Unidroit, pur non coincidendo pienamente con le disposizioni del diritto svizzero attualmente in vigore, dal punto di vista giuridico non presenta particolarità che si oppongono a una ratifica: la Convenzione dell'Unidroit non è retroattiva. Né il suo concetto di bene culturale né la regolamentazione concernente l'onere della prova sono aspetti sconosciuti al diritto svizzero. L'idea dell'indennizzo adeguato è una soluzione flessibile che tiene testa all'articolo 22ter capoverso 3 della costituzione. Sono conciliabili con il diritto svizzero anche la considerazione delle disposizioni estere relative all'esportazione nonché le regolamentazioni sui termini di prescrizione. Esiste poi compatibilità con i trattati commerciali ed economici internazionali. La Convenzione dell'Unidroit si concilia pertanto con la Costituzione federale e con i principi del diritto svizzero. Una ratifica non incontrerebbe ostacoli né di ordine costituzionale né di diritto privato.

Il 26 agosto 1998, il Consiglio federale ha preso atto del rapporto del gruppo di lavoro interdipartimentale sul trasferimento internazionale dei beni culturali e ha autorizzato il DFI a pubblicarlo. Ai sensi del rapporto, il Consiglio federale ha incaricato il DFI di elaborare un messaggio relativo alla Convenzione Unesco del 1970 e di seguire gli sviluppi internazionali nel quadro della ratifica della Convenzione dell'Unidroit. Il rapporto del gruppo di lavoro è stato pubblicato ai primi di ottobre dall'Ufficio centrale federale degli stampati e del materiale.

Il gruppo di lavoro ha potuto basarsi sui pareri legali dei professori Jean-François Aubert, Bernhard Schnyder, Paul Volken e Peter Hänni, commissionati dalla Confederazione. Esso ha poi tenuto conto dei pareri legali dei professori François Knoepfler e Frank Vischer, commissionati da terzi, nonché della letteratura esistente sull'argomento.

Alle domande formulate dall'interpellante, il Consiglio federale risponde nel seguente modo:

1. La Convenzione dell'Unidroit disciplina sia la restituzione di beni culturali rubati in un altro paese sia il rimpatrio di beni culturali di significativa importanza culturale illecitamente esportati da un altro paese. La convenzione non è retroattiva, ossia vi rientrano esclusivamente i beni culturali rubati o esportati illecitamente dopo la sua ratifica. Chiunque sia entrato in possesso di un bene culturale in buona fede e deve restituirlo è risarcito in maniera adeguata. La convenzione elaborata nel corso di trattative tra numerosi Stati costituisce una soluzione che, pur non adempiendo tutte le esigenze auspicabili da parte svizzera, è conciliabile con il nostro sistema giuridico. La Convenzione dell'Unidroit rappresenta per il legittimo proprietario, sia esso uno Stato, un museo o un collezionista privato, un mezzo giuridico per chiedere la restituzione del bene culturale rubato facendo valere i propri diritti presso un tribunale ordinario. Per un proprietario derubato, la convenzione è più vantaggiosa del diritto svizzero.

Contrariamente a quanto avviene nel caso di restituzione di beni culturali, nel qual caso si privilegia la protezione del proprietario, quando si tratta del rimpatrio di beni culturali esportati in maniera illegale, l'interesse dello Stato alla conservazione del patrimonio culturale viene preposto a quello della proprietà del singolo. L'articolo 5 capoverso 3 della convenzione prevede che non tutti i beni culturali esportati illegalmente debbano essere rimpatriati, bensì solamente quelli la cui esportazione rappresenta un essenziale pregiudizio degli interessi scientifici o culturali. In questo modo la validità della convenzione per quel che riguarda i beni culturali esportati illegalmente è notevolmente limitata rispetto a quella che concerne i beni rubati. In questo senso corrisponde alla direttiva europea 93/7 sul rimpatrio di beni culturali trasportati illegalmente, valida per i paesi membri.

La convenzione dunque rappresenta anche un nuovo strumento con soluzioni innovative le cui ripercussioni concrete sono ancora in discussione in molti Stati.

Durante la procedura di consultazione relativa alla Convenzione dell'Unidroit 23 cantoni, 13 dei quali hanno già norme di esportazione per beni culturali, si sono detti favorevoli a una sua ratifica.

Il Consiglio federale è consapevole che la convenzione comporta eventuali rischi. D'altra parte, se si tratta di beni culturali rubati o illecitamente esportati rinvenuti in Svizzera, la competenza spetta di norma ai tribunali svizzeri. Essi applicherebbero la convenzione in base al suo senso e al suo scopo, ma contemporaneamente anche in considerazione della nostra tradizione giuridica.

Il Consiglio federale segue con particolare interesse lo sviluppo della discussione internazionale in merito a tale strumento, soprattutto per quel che riguarda le disposizioni per il rimpatrio di beni culturali esportati illegalmente.

2. È nell'interesse di musei e collezioni acquisire esclusivamente beni culturali di provenienza indubbia. In occasione della consultazione, l'Associazione dei musei svizzeri, la sezione svizzera del Consiglio internazionale dei musei (ICOM) nonché singoli musei e collezionisti privati si sono detti favorevoli alla ratifica della Convenzione dell'Unidroit. Si sono invece dichiarati contrari a una ratifica i rappresentanti del commercio d'arte, l'Associazione svizzera dei collezionisti nonché alcuni tra i maggiori musei d'arte.

La Convenzione dell'Unidroit permette ad un proprietario derubato di ritornare in possesso del suo bene culturale. Nel considerare il commercio d'arte occorre distinguere chiaramente tra pratiche legali e illegali: il commercio d'arte legale è indispensabile per la mobilità nelle collezioni d'arte private e pubbliche in Svizzera. Pertanto è interessato a contraddistinguersi da quello illegale mediante chiari fondamenti giuridici per non vedersi esposto ai sospetti e alla stigmatizzazione indifferenziati dovuti alle sue macchinazioni.

Se la convenzione fosse ratificata solo dalla Svizzera, cioè senza aspettare che altri Stati europei facciano altrettanto, è probabile che fino a quel momento beni culturali la cui provenienza non fosse chiarita senza ombra di dubbio non verrebbero più né prestati né introdotti sul mercato svizzero.

Stando alle disposizioni in vigore, nel caso della confisca e della restituzione di beni culturali provenienti da furti, scavi abusivi o esportazione illecita si applica in primo luogo la procedura di aiuto internazionale. Si tratta senz'altro di uno strumento valido (cfr. per esempio DTF 123 99 134 segg.) che tuttavia implica anche uno svantaggio: la necessaria criminalizzazione delle parti coinvolte. Le alternative ad un approccio meramente di diritto penale dovrebbero pertanto essere anche nell'interesse del settore del commercio d'arte.

3. Il 26 agosto 1998 il Consiglio federale ha incaricato il DFI di avviare i lavori preliminari per il messaggio concernente la ratifica della Convenzione Unesco 1970, che contemplerà anche gli adattamenti legali necessari sul piano nazionale. Oggi come oggi, il Consiglio federale ritiene affrettato giungere a una decisione in merito alla ratifica della Convenzione dell'Unidroit. Tuttavia, ha incaricato il DFI di osservare gli sviluppi sul piano internazionale e di sottoporre al Consiglio federale proposte in merito a tempo debito.

4. La Convenzione dell'Unidroit è entrata in vigore il 1 luglio 1998 per quegli Stati che l'hanno ratificata o vi hanno aderito entro quella scadenza. Si tratta dei seguenti paesi: Cina, Ecuador, Lituania, Paraguay, Perù, Romania e Ungheria. Essa potrà subire modifiche solo nel quadro di un'eventuale revisione futura.

Risposta del Consiglio federale.