Stellungnahme des Bundesrates

Nell'integrazione di bambini stranieri la scuola svolge un ruolo di primo piano. Spesso compie il suo difficile lavoro in modo impressionante. È chiaro che i problemi quotidiani nel campo dell'integrazione possono divenire molto seri richiedendo agli interessati un massimo di impegno e flessibilità. La scuola può soddisfare questo compito solo se anche altre istituzioni ed autorità collaborano nel modo dovuto.

Il Consiglio federale è della ferma opinione che misure atte a discriminare una categoria di scolari non possono rappresentare una soluzione. La scuola non deve svantaggiare nessuno a causa della sua provenienza, della sua razza o della sua lingua. Tale fatto sarebbe contrario al principio costituzionale della parità dei diritti ed al divieto della discriminazione, compreso l'obiettivo dell'integrazione.

La richiesta che la scuola non debba discriminare nessuno non esclude però la possibilità di prendere misure speciali per quegli scolari che non padroneggiano la lingua in cui è tenuta la lezione, o che la padroneggiano male (ad es. alcune lezioni di introduzione o di sostegno risp. la frequenza ad alcune lezioni di preparazione e di transizione). Se il principio della parità dei diritti non viene violato e se la separazione in classi differenti non diventa una segregazione permanente, un periodo di frequenza a lezioni di introduzione e di sostegno per bambini che mostrano di aver bisogno di ripetizioni di lingua a causa della loro provenienza non solleva problemi dal punto di vista costituzionale, anzi, può rivelarsi necessario proprio per favorire l'integrazione. Tra l'altro queste misure di promozione corrispondono al diritto di ogni bambino ad una formazione adeguata alle sue capacità, come stabilito in varie costituzioni cantonali o nelle normative scolastiche.

Le risposte alle domande poste nell'interpellanza sono le seguenti:

1. la suddivisione in classi diverse per scolari svizzeri e stranieri contravviene al principio della parità dei diritti ancorato nella Costituzione e al divieto di discriminazione (art. 4 della Costituzione vigente ed art. 8 della nuova Costituzione, nCost). L'art. 8 cpv. 2 nCost stabilisce espressamente che nessuno deve essere discriminato a causa della provenienza, della razza, della lingua, ecc. Questo principio rappresenta un elemento indiscusso del diritto costituzionale vigente. È considerata discriminazione ogni misura che causi una differenziazione secondo i criteri di cui sopra senza motivi oggettivi. Il criterio della nazionalità di per sé non è sufficiente a giustificare classi differenziate. Infatti, se da una parte abbiamo scolari stranieri le cui conoscenze linguistiche non ostacolano minimamente il raggiungimento degli obiettivi né il livello di formazione della classe di cui fanno parte, dall'altra abbiamo scolari svizzeri di cui bisogna tener conto in maniera particolare proprio per ragioni linguistiche, perché provengono da un'altra regione o sono rientrati dall'estero. Inoltre, la scuola non ha solo un compito di istruzione e formazione, ma è anche incaricata di contribuire all'integrazione dei bambini di provenienza sociale, culturale o geografica diversa. La creazione di classi differenziate per scolari svizzeri e scolari con madrelingua straniera contrasterebbe il mandato di istruzione della scuola e la sua funzione integrante.

2. L'art. 2 della Convenzione sui diritti del bambino obbliga gli Stati contraenti a garantire ad ogni bambino sottoposto alla loro autorità i diritti stabiliti nella Convenzione senza alcuna discriminazione, cioè indipendentemente dalla razza, dalla lingua e dalla provenienza nazionale, etnica o sociale, ecc. Secondo l'art. 28 della Convenzione, gli Stati contraenti sono in particolare tenuti a prendere misure atte a realizzare il diritto del bambino alla formazione. Tra queste misure rientra tra l'altro garantire la possibilità di frequentare la scuola gratuitamente. In quest'ottica, la Convenzione prevede un obbligo già derivante dalla Costituzione (diritto alla frequenza della scuola primaria in modo sufficiente e gratuito: art. 27 della Costituzione vigente; art. 19 e 62 cpv. 2 nCost). La creazione di classi differenziate per scolari svizzeri e stranieri contravviene non solo al principio della parità dei diritti come stabilito nella Costituzione, bensì anche all'art. 28 combinato con l'art. 2 della Convenzione sui diritti del bambino.

3. Gli art. 28 e 29 della Convenzione sui diritti del bambino stabiliscono gli obblighi degli Stati contraenti nel settore scolastico. Oltre all'obbligo già menzionato al punto 2 di rendere la frequenza della scuola primaria obbligatoria e gratuita (art. 28 della Convenzione), la Convenzione formula anche obiettivi cui orientare la formazione dei bambini. Secondo l'art. 29 cpv. 1 lettera d, il bambino deve essere preparato ad affrontare la vita in modo responsabile in una società libera e in uno spirito di comprensione, pace, tolleranza, parità dei sessi e amicizia tra tutti i popoli e i gruppi etnici, nazionali e religiosi. Il Consiglio federale dubita molto che la creazione di classi separate per scolari svizzeri e stranieri sia consona a questo obiettivo di formazione. È vero che classi separate possono essere condotte in modo da garantire un livello di formazione in linea di massima uguale nelle classi con allievi svizzeri e in quelle con allievi stranieri. Teoricamente non è neanche escluso che si possa insegnare in classi separate la tolleranza e la comprensione per gruppi nazionali o etnici diversi. Tuttavia, una formazione divisa anche se uguale ("separate, but equal") contravviene, come già spiegato, al divieto di discriminazione poiché si basa su un trattamento differente non motivato obiettivamente e praticamente non è atto a promuovere una convivenza pacifica tra persone di diversa provenienza nazionale o etica.

4. Il Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali (Patto I) prevede all'art. 13 per il settore scolastico obblighi simili a quelli contenuti nella Convenzione sui diritti del bambino. Secondo l'art. 2 cpv. 2 gli Stati contraenti convengono inoltre di garantire che i diritti nominati nel Patto possano essere esercitati senza discriminazione. L'introduzione di classi separate è perciò anche in contraddizione con il divieto di discriminazione del Patto I e praticamente poco conciliabile con gli obiettivi all'art. 13, formulati però in maniera meno precisa del testo all'art. 29 della Convenzione sui diritti del bambino.

5. Secondo l'art. 3 della Convenzione internazionale sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale gli Stati contraenti sono tenuti ad impedire, a vietare o ad abolire pratiche come la segregazione o l'apartheid. Secondo l'art. 1 cpv. 1 di questa Convenzione, con "discriminazione razziale" si intende ogni distinzione basata sulla razza, sul colore della pelle, sull'ascendenza, sull'origine nazionale o etnica che abbia lo scopo o l'effetto di distruggere o di compromettere il riconoscimento, il godimento o l'esercizio, in condizioni di parità, dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nei vari settori della vita pubblica. La gestione di classi divise per bambini svizzeri e stranieri può rientrare perciò nel concetto di discriminazione razziale. L'art. 1 cpv. 2 della Convenzione stabilisce che questa non si applica a differenziazioni che uno Stato contraente opera tra i propri cittadini indigeni e stranieri. La dottrina e la prassi concordano però che la Convenzione sia applicabile anche a cittadini stranieri, contrariamente alla formulazione che dà adito a malintesi. Un'interpretazione legata alle parole sarebbe chiaramente in contraddizione con gli obiettivi della Convenzione (vedi il messaggio del Consiglio federale del 2 marzo 1992, FF 1992 III 280). Secondo l'opinione del Consiglio federale, la misura in questione contravviene anche alla Convenzione sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale.

6. Solo le disposizioni di Convenzioni internazionali direttamente applicabili possono essere alla base di diritti esigibili per vie legali. La maggior parte delle disposizioni della Convenzione sui diritti del bambino e del Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali non sono applicabili direttamente. Ciò vale anche per l'art. 29 della Convenzione sui diritti del bambino e per l'art. 13 del Patto I. Anche l'art. 28 della Convenzione sui diritti del bambino e l'art. 3 della Convenzione sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale devono essere intesi in linea di massima come non applicabili direttamente. Invece, i divieti di discriminazione sono in molti casi abbastanza precisi da fornire una base decisionale per un tribunale in un caso concreto. Ciò vale anche per l'art. 2 della Convenzione sui diritti del bambino e per l'art. 2 cpv. 2 del Patto I. Poiché comunque la creazione di classi separate non contravviene solo i divieti di discriminazione di queste due Convenzioni, ma anche e soprattutto l'art. 4 della Costituzione vigente, la questione posta può restare aperta. Contravvenire al divieto della parità dei diritti risp. al divieto di discriminazione della Costituzione federale rappresenta un'infrazione dei diritti fondamentali per cui può essere adito il tribunale.

Risposta del Consiglio federale.