Stellungnahme des Bundesrates

Il Consiglio federale è assolutamente consapevole delle difficoltà in cui si dibattono gli istituti di trattamento residenziali per tossicomani o per alcoolisti, in particolare per le conseguenze del cambiamento di prassi da parte dell'assicurazione invalidità. Per far fronte a tali difficoltà, esso ha adottato misure a breve termine (punti 1 e 2) e a lunga scadenza (punti 3 e 4).

1. Nel 1998, il Consiglio federale ha chiesto al Parlamento un credito supplementare di 3 milioni, e nel 1999 un ulteriore credito supplementare di 15 milioni per sostenere gli istituti coinvolti nel cambiamento di prassi per il finanziamento da parte dell'assicurazione invalidità. Questi crediti sono stati accettati dal Parlamento. Nel dicembre 1998 e nel giugno 1999, l'UFSP ha esaminato ogni volta più di 50 richieste di contributi finanziari transitori. Tutti i dossier sono stati analizzati da una fiduciaria. Per gli istituti che hanno inoltrato tale richiesta, il mancato introito da imputare direttamente al cambiamento di prassi nell'AI per l'esercizio 1997 (esercizio per il quale i pagamenti vengono effettuati per la prima volta secondo le nuove disposizioni dell'UFAS) ammonta a 26,3 milioni. I contributi della Confederazione di 18 milioni, versati agli istituti nel gennaio e luglio 1999, corrispondono a una compensazione pari al 68% del mancato introito.

D'altra parte, l'UFSP e l'UFAS hanno organizzato a più riprese incontri di formazione per i medici incaricati di compilare i certificati richiesti dall'UFAS per attestare l'invalidità delle persone collocate nei centri di reinserimento. Si è così assistito a un miglioramento della qualità dei certificati medici, che ha comportato un aumento del loro tasso d'accettazione da parte dell'UFAS, e di conseguenza un aumento dei contributi dell'AI agli istituti e una diminuzione delle lacune nel finanziamento.

Infine, nel 1999, l'UFAS ha versato con generosità agli istituti degli anticipi sulle sovvenzioni richieste, tanto per l'esercizio 1998 che per quello 1999. L'anno prossimo, l'AI potrebbe reclamare la restituzione di una parte di questi anticipi, considerati eccedenti, se ai partecipanti non fosse riconosciuta l'invalidità.

2. Una parte degli istituti attraversa da circa un anno una crisi di finanziamento, circostanza che complica effettivamente la loro gestione e determina un clima di lavoro spesso molto teso.

Per 26 dei 50 istituti che hanno inoltrato una richiesta d'aiuto finanziario transitorio, gli importi reclamati dall'UFAS come rimborso per quelle che l'AI considera delle eccedenze sugli acconti per l'esercizio 1997 ammontano a 6 milioni di franchi. L'UFAS richiede agli istituti un piano di rimborso entro 90 giorni dalla notificazione della decisione, ma non di rimborsare le somme in questione entro questo termine.

D'altra parte, poiché i partner interessati lavorano attivamente alla preparazione di un nuovo sistema di finanziamento per i trattamenti delle dipendenze (cfr. punto 4), gli istituti sono assolutamente liberi di prevedere il rimborso degli acconti versati in eccesso solo dopo l'introduzione di un nuovo sistema di finanziamento, nel 2000 o 2001.

Infine, numerosi istituti hanno richiesto un riesame dei dossier dei pazienti non riconosciuti come invalidi o hanno fatto ricorso contro le decisioni dell'UFAS. Se saranno in grado di fornire informazioni complementari sull'invalidità, potranno sperare in una correzione verso l'alto degli importi che ricevono dall'AI.

3. Il Consiglio federale non prevede né moratorie né la sospensione dei cambiamenti introdotti nell'ambito dell'applicazione della legge sull'assicurazione invalidità. Prende atto che le sovvenzioni a lungo versate da questa assicurazione agli istituti per alcolisti e tossicomani secondo l'art. 73 LAI sono state per numerosi anni non conformi alla legge, servendo globalmente per gli obiettivi di reinserimento delle persone fortemente perturbate a causa della loro dipendenza. In effetti, per lungo tempo, non è stato effettuato un controllo sistematico dell'invalidità e molti di questi istituti hanno così beneficiato di contributi AI per la totalità dei loro pazienti. Il Consiglio federale desidera che questa procedura non si ripeta più e conferma l'esigenza di una verifica dell'invalidità stabilita o imminente delle persone per le quali gli istituti ricevono contributi AI.

4. Nell'ambito del progetto "Finanziamento delle terapie della dipendenza", tre gruppi di lavoro hanno operato a ritmo molto serrato dall'autunno 1998. Il gruppo di coordinamento di questo progetto include i rappresentanti di 4 governi cantonali (BE, FR, SG, ZH), dell'UFAS e dell'UFSP. Esso ha adottato le linee fondamentali del proprio progetto lo scorso giugno e sottopone le sue conclusioni ai Cantoni e alle organizzazioni interessate attraverso una consultazione prevista da luglio a settembre 1999.

I principi fondamentali di questo modello messi in consultazione sono i seguenti:

- i finanziamenti verranno calcolati in funzione delle prestazioni effettuate; la principale base di riferimento sarà il piano di trattamento di ciascun paziente; le sovvenzioni agli istituti e le coperture dei deficit dovranno scomparire;

- il piano di trattamento si compone di campi d'intervento (Arbeitsfelder) che saranno definiti da elementi standard a livello nazionale; una tariffa sarà calcolata per fissare il prezzo di ogni prestazione;

- per ogni campo d'intervento saranno definiti gli standard di qualità, come pure un sistema di gestione della qualità unitaria per gli istituti di questo settore; l'UFSP sviluppa attualmente un simile sistema di gestione della qualità;

- i costi di funzionamento e i costi d'infrastruttura degli istituti andranno conteggiati assieme;

- le fonti di finanziamento resteranno essenzialmente le medesime di adesso:

- aiuto alla previdenza sociale (del Cantone, del Comune o di un fondo di perequazione),

- provvedimenti di giustizia / esecuzione delle pene e provvedimenti,

- assicurazione invalidità (quando l'assicurazione è riconosciuta o imminente),

- assicurazione malattia (per le prestazioni mediche o effettuate su delega medica),

- i pazienti medesimi, eventualmente la loro famiglia (obbligo al mantenimento),

- le donazioni e il ricavato delle produzioni e dei servizi dell'istituto;

- la Confederazione (Ufficio federale della sanità pubblica e Ufficio federale di giustizia) potrà continuare a versare contributi per l'avviamento di alcuni istituti finalizzati alla realizzazione di obiettivi particolari, come misure di promozione della qualità, evoluzioni pilota o innovatrici, ecc.,

- la ripartizione generale degli oneri tra i differenti finanziatori non può essere fissata in anticipo in modo generale, perché i costi dipendono dai piani di trattamento degli individui e i finanziamenti dalle caratteristiche individuali (per esempio il riconoscimento dell'invalidità);

- la collaborazione dei Cantoni alla messa in opera di questo progetto passerà attraverso una revisione della Convenzione intercantonale sugli istituti; questi lavori sono in corso e saranno oggetto di una seconda consultazione alla fine del 1999;

- il dipartimento competente verificherà se è necessaria una modifica del regolamento dell'AI al fine di considerare la riabilitazione residenziale dei tossicomani e degli alcolisti invalidi come misura individuale di reinserimento (giusta l'art. 8 LAI); questo cambiamento permetterebbe di estendere il contributo dell'AI ai trattamenti della dipendenza e di mantenerlo anche in caso d'accettazione della nuova perequazione finanziaria secondo il modello attualmente in consultazione;

- l'Ufficio federale di giustizia sta esaminando la possibilità di istituire un fondo a livello nazionale costituito dalle somme confiscate nell'ambito di procedimenti contro il traffico illegale di droga e la criminalità economica; esso sottoporrà un rapporto su questo tema nell'estate del 1999; questo fondo potrebbe essere in parte destinato a finanziare la prevenzione e la terapia per i problemi di dipendenza.

5. Il modello dei quattro pilasti nella politica sulla droga attribuisce un'importanza centrale alle misure facenti parti del pilastro "terapia". Tra queste, le terapie residenziali che puntano all'astinenza hanno un posto altrettanto importante che le terapie ambulatoriali, con o senza sostituzione (metadone) o prescrizione di stupefacenti (eroina). Ogni tipo di terapia ha degli obiettivi e dei livelli d'esigenza distinti e concerne gruppi di pazienti differenti o in momenti differenti della loro evoluzione. Il Consiglio federale giudica necessario perseguire la sua politica facendo in modo che l'offerta di terapia di qualità, adattata ai bisogni dei pazienti, sia a disposizione delle persone tossicomani in quantità sufficiente. La creazione di istituti incaricati del trattamento spetta ai Cantoni, e anche al settore privato (medicina e istituzioni sociali). Lo stesso discorso vale per il settore del trattamento della dipendenza da alcol.

Gli sforzi profusi dalla Confederazione e dai Cantoni da 10 anni a questa parte hanno contribuito a raddoppiare la capacità totale dei posti di trattamento e anche a raddoppiare il numero di tossicomani seguiti nell'ambito terapeutico.

6. Non è esatto affermare che i trattamenti sostitutivi ritardano l'entrata nel soggiorno residenziale. Negli istituti residenziali che registrano sistematicamente i dati sui loro pazienti nel quadro del programma FOS (Forschungsverbund stationäre Suchttherapie, 82 istituti membri nel 1998), la proporzione di pazienti che in precedenza hanno effettuato uno o più trattamenti sostitutivi non è sostanzialmente cambiata dal 1995 al 1998 (da 54 a 58%). Stesso discorso per la proporzione di coloro che avevano già effettuato un trattamento residenziale in precedenza (da 33 a 37%). Questi due trattamenti non rispondono alle stesse attese dei pazienti, anche se portano a dei risultati che possono essere comparati. D'altra parte, è stato riscontrato che gran parte dei tossicomani cerca di uscire dalla droga a più riprese affidandosi a trattamenti differenti.

Dal 1988 al 1999, il numero dei centri residenziali per tossicomani è quasi raddoppiato (da 88 a 140) e molti istituti sono stati aperti senza una pianificazione. Ogni anno, per ragioni differenti, alcuni istituti hanno cessato l'attività: crisi a livello direttivo, difficoltà strutturali o finanziarie, concorrenza nella ricerca di clientela e sottooccupazione, ecc. Negli scorsi due anni si è verificata grossomodo la stessa situazione. Tuttavia, l'insieme degli istituti hanno mantenuto un tasso d'occupazione stabile, l'80% circa in media dal 1995 al 1998. Tra gli istituti che hanno chiuso recentemente i battenti, i casi riconducibili a difficoltà di natura esclusivamente finanziaria sono rari, piuttosto molti degli istituti non rispondevano palesemente alle esigenze generali di qualità.

Risposta del Consiglio federale.