Stellungnahme des Bundesrates

Al momento della cessazione della guerra nel Kosovo si trovavano in Svizzera piú di 67'000 persone provenienti da quella zona, con uno statuto di residente rilevante dalla legislazione sull'asilo o sugli stranieri. Di tale effettivo circa 37'000 persone erano registrate come richiedenti l'asilo con procedura d'asilo o di ricorso pendente, altre 15'000 con procedura d'asilo terminata e cresciuta in giudicato, altre 10'000 con permesso di dimora in qualità di rifugiati riconosciuti o registrate in base alla legislazione sugli stranieri, e infine oltre 5'000 persone con autorizzazione d'entrata agevolata dell'Ufficio federale degli stranieri (UFR). Visto il mutamento di situazione sul posto il Consiglio federale, con decisione del 23 giugno e dell'11 agosto 1999, ha stabilito i principi del ritorno dei profughi di guerra. In primo luogo occorre sostenere con aiuti specifici sul posto le iniziative della comunità internazionale di garanzia della pace e di ricostruzione. Con un programma ben determinato di aiuto al ritorno e di reinserimento si dovrà inoltre promuovere il rapido ritorno di tutte le persone indipendentemente dal loro statuto determinato dalla legislazione sull'asilo, nella misura in cui sono entrate in Svizzera prima del 1° luglio 1999 e vi hanno chiesto protezione. Sono escluse dall'aiuto individuale materiale e al ritorno le persone passibili di pena o che hanno commesso crimini o hanno gravemente leso in modo intenzionale l'obbligo di collaborazione.

Con decisione dell'11 agosto 1999 relativa all'abrogazione dell'ammissione provvisoria di gruppi di persone il cui domicilio piú recente era in Kosovo, il Consiglio federale ha uniformemente stabilito al 31 maggio 2000 il termine di partenza per le 15'000 persone con procedura d'asilo terminata. L'esame delle richieste d'asilo pendenti (di cui circa 3'000 presso la commissione di ricorso in materia di asilo) è stato ripreso. Da allora l'UFR ha deciso in prima istanza circa 10'000 richieste pendenti. L'esame delle restanti 24'000 richieste prosegue e sarà in gran parte concluso entro la fine del maggio 2000. In caso di esito negativo della procedura il termine di partenza sarà parimenti fissato al 31 maggio 2000. Si rinuncia quindi fino a tale data ai rimpatri forzati, eccezion fatta per le persone passibili di pena, gli autori di crimini e coloro che hanno gravemente leso intenzionalmente l'obbligo di collaborazione. La rinuncia all'esecuzione forzata di allontanamenti per il corrente anno è conforme alla politica di rimpatrio dei principali Stati d'accoglienza europei, in particolare a quella della Germania e dell'Austria.

Il Consiglio federale ha stabilito il termine uniforme di rimpatrio del 31 maggio 2000 in coincidenza con la conclusione del programma in due fasi di aiuto al rientro in Kosovo. Ha inoltre tenuto conto della precaria situazione dell'alloggio e dell'imminente arrivo dell'inverno. Una volta scaduto il termine di rimpatrio, si pocederà all'allontanamento forzato delle persone che non si sono annunciate per la partecipazione al programma di aiuto al rientro.

Di fronte a questi fatti occorre riconoscere il successo del programma complementare d'aiuto. Nonostante l'assenza, per quest'anno, dell'obbligo legale di partenza e - come citato - benché soltanto 15'000 persone hanno ricevuto una decisione di allontanamento cresciuta in giudicato con termine di partenza al 31 maggio 2000, stando alla richiesta, che rimane assai forte, di poter usufruire del programma di aiuto al ritorno si deduce che entro fine ottobre 1999 partiranno volontariamente circa 12'000 persone. Tale cifra non comprende le persone che hanno fatto ritorno con i propri mezzi e senza usufruire del programma d'aiuto. Con l'arrivo dell'inverno è probabile che la disponibilità al rientro, e quindi le domande, diminuiscano.

Il programma svizzero, caratterizzato da un progetto con molteplici connessioni e da un uso coerente di sinergie tra l'aiuto all'estero e sul nostro territorio, ha conseguito un effetto durevole in confronto alle altre nazioni e in particolare ai programmi degli altri Stati d'accoglienza dell'Europa occidentale; tra l'altro ha ottenuto un riconoscimento da parte dell'ACNUR. Dopo la Germania, la Svizzera è il Paese che ha ricondotto in Kosovo il maggior numero di profughi di guerra. La critica mossa a piú riprese sulle cifre comparative pubblicate dall'UFR sul rimpatrio dagli altri Stati d'accoglienza europei non è sostenibile. Un'inchiesta della Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) svolta negli altri Stati europei d'accoglienza ha fornito cifre sensibilmente uguali. Nel caso della Germania, per esempio, secondo il rilevamento della DSC sono rientrate in Kosovo 8'016 persone mentre secondo le cifre pubblicate dall'OIM (che corrispondono a quelle dell'UFR) le persone sono 8'842. Nel caso dell'Austria le cifre sono di 2'150 rispettivamente di 2'392. Tali cifre dimostrano che l'affermazione secondo la quale la Germania avrebbe rimpatriato circa il 30% delle persone nel settore dell'asilo con ultimo domicilio in Kosovo (circa 200'000) è priva di fondamento. Anche i raffronti di cifre con Stati come l'Albania o la Macedonia sono insostenibili a causa della situazione completamente diversa (alloggio d'urgenza in campi nella regione di confine, situazione generale dell'approvvigionamento).

Nonostante le dimensioni straordinariamente grandi, sul piano numerico, del programma di aiuto al ritorno e nonostante le condizioni logistiche di base alquanto complesse per il trasporto aereo o per terra e per le realizzazioni sul posto, è stato possibile concretizzare in modo tempestivo la concezione del Consiglio federale.

Ad domanda 1

Le capacità logistiche hanno in ogni momento permesso di soddisfare la domanda di rimpatrio volontario; tali capacità sono costantemente adeguate al numero delle persone annunciate. Dalla metà di agosto sono quotidianamente (anche sabato e domenica) organizzati voli speciali di rimpatrio con ciascuno 165 persone. Il tempo di attesa dopo essersi annunciato è attualmente di dieci-dodici giorni fino alla data del volo. Tale intervallo d'attesa è necessario per diverse ragioni. Da una parte, chi vuol rimpatriare ha il tempo per preparare il viaggio; dall'altra, Comuni, Cantoni e autorità federali competenti hanno bisogno di tempo per la notifica della partenza e per regolare la situazione dell'interessato (ad es. per i casi di ritiro della domanda d'asilo), per la consegna di documenti d'identità e di viaggio precedentemente depositati, l'allestimento di documenti sostitutivi di viaggio (salvacondotti) e per esaminare se l'interessato ha diritto a partecipare al programma.

Il rimpatrio volontario è tecnicamente possibile soltanto con l'Organizzazione internazionale per la migrazione (OIM), incaricata dall'ONU dell'esecuzione delle operazioni. Le autorità macedoni concedono l'autorizzazione di transito se il trasporto è predisposto dall'OIM. Taluni Stati hanno cercato, senza successo, di effettuare rimpatri indipendentemente dall'OIM. Per il momento, e fino al ripristino dei voli commerciali, i voli diretti per Pristina sono possibili esclusivamente per il tramite dell'OIM. Si è dovuto rinviare un convoglio di torpedoni, programmato per fine settembre 1999, poiché le autorità macedoni hanno rifiutato l'autorizzazione di transito. Dopo l'intervento del Dipartimento federale degli affari esteri, il ministero degli esteri della Repubblica di Macedonia ha promesso oralmente il 25 settembre 1999 il rimpatrio in Kosovo, via terra, passando dal suo territorio. Attualmente attendiamo la conferma scritta da parte del Governo macedone.

Ad domanda 2

Da quando ha preso inizio il programma, l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) ha informato senza indugi i Cantoni delle decisioni prese dal Consiglio federale e delle fasi operative del programma. Inoltre l'UFR ha fornito le istruzioni ai servizi cantonali per il ritorno nell'ambito di corsi di formazione sul programma "Kosovo", allestito i necessari strumenti di lavoro (tra l'altro, una concezione moderna dell'informazione) e un servizio speciale d'informazione per i problemi dei Cantoni. L'intera logistica del trasporto è stata organizzata dall'UFR a partire da Berna. Lo stesso ufficio sostiene i Cantoni, nell'ambito delle possibilità legali, per quanto concerne le prenotazioni di volo, il rilascio di documenti sostitutivi di viaggio, il check-in e il disbrigo dei bagagli all'aeroporto. Su richiesta esplicita dei Cantoni romandi a partire dal 7 settembre 1999 sono regolarmente a disposizione voli speciali a partire da Ginevra Cointrin. Nel frattempo tutti i Cantoni hanno dato attivamente avvio al programma, ed esplicano soprattutto l'indispensabile lavoro di informazione e motivazione.

Ad domanda 3

Il Consiglio federale ritiene che una percentuale rilevante delle circa 63'000 persone che dopo l'abolizione dell'ammissione provvisoria di gruppi di persone il cui domicilio piú recente era in Kosovo devono lasciare la Svizzera e rientrare nella Repubblica federale di Jugoslavia partecipi al programma Kosovo per poter usufruire dei premi individuali al rientro e dell'aiuto materiale sul posto. I principali centri d'informazione e di consulenza per coloro che intendono rientrare in patria sono i consultori cantonali di aiuto al ritorno. L'UFR informato con colloqui diretti anche rappresentanti di associazioni di albanesi del Kosovo. Nel contempo l'informazione è stata pubblicata anche dai media di lingua albanese. L'UFR ha in progetto ulteriori campagne d'informazione nella provincia del Kosovo.

Come detto, in Svizzera vi sono circa 37'000 richiendenti l'asilo la cui domanda è pendente in prima o sencoda istanza. Una parte di tali persone sono arrivate in Svizzera prima della guerra e, in parte, sono in Svizzera già da parecchi anni. Si può già prevedere oggi che una parte di tali persone insista sul trattamento della domanda o sulla prosecuzione della procedura di ricorso e non parteci dunque al programma di aiuto al rientro previo ritiro della domanda o del ricorso. Considerando tale situazione, è pensabile, per quanto si possa giudicare oggi, che il rientro di persone sottoposte all'obbligo di partenza si protrarrà, anche con i mezzi dell'esecuzione forzata, fino al 2002.

Ad domanda 4

Alla richiesta degli interpellanti di assegnare l'organizzazione dei rimpatri alla Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) si oppongono considerazioni di ordine giuridico e pratico. Come per ogni intervento dello Stato, anche per la prestazione di aiuti al rientro è necessaria una base legale che, fra l'altro, definisca le competenze. L'articolo 93 della legge del 26 giugno 1998 sull'asilo sancisce il principio che la Confederazione può concedere aiuti al rimpatrio (finanziamento di progetti in Svizzera e all'estero). Secondo le disposizioni esecutive dell'articolo 72 dell'ordinanza 2 sull'asilo relativa alle questioni finanziarie, dell'11 agosto 1999 (ordinanza 2 sull'asilo; RS 142.312) l'Ufficio federale dei rifugiati decide chi ha diritto di partecipare a un programma e stabilisce gli obiettivi del progetto. La DSC pianifica d'intesa con l'UFR i progetti all'estero e li attua in loco. Se si volesse trasferire completamente la competenza per tali compiti alla DSC, si dovrebbe modificare l'ordinanza 2 sull'asilo. Tuttavia piú importante di tale aspetto formale è il fatto che detta ripartizione dei compiti è pertinente e che finora ha dato buoni risultati. L'organizzazione dei rimpatri inizia in Svizzera. Il know-how, le informazioni e il personale necessari allo scopo si trovano presso l'UFR e le autorità cantonali. La DSC non sarebbe in grado di assolvere, oltre ai suoi compiti, anche quelli attualmente svolti dall'UFR e dalle autorità cantonali. Senza contare che tali compiti non rientrano affatto nel mandato originario della DSC, e tantomeno i rimpatri forzati che diventeranno necessari a piú o meno breve termine.

Per quanto riguarda l'attuazione operativa del programma Kosovo, la DSC è in particolare competente per l'assegnazione dell'aiuto materiale individuale (il cosiddetto shelter kits), per la ricostruzione e per l'esecuzione operativa dei progetti collettivi di aiuto strutturale (in particolare alloggio, scuole, ospedali, agricoltura e acqua potabile) prodotti dai rimpatriati. D'intesa con l'UFR e la DSC, il pagamento dei contributi in contanti sul posto avviene grazie all'OIM poiché questa organizzazione dispone in Kosovo sull'infrastruttura attualmente piú idonea al caso e offre garanzia di massima sicurezza.

L'UFR garantisce l'attuazione del programma in Svizzera. Informa e consiglia i Cantoni, organizza i voli umanitari straordinari in cooperazione con l'OIM e decide in merito al diritto di partecipazione al programma. L'UFR dispone da una parte della sovranità esclusiva dei dati in materia di asilo e dall'altra dei contatti indispensabili con le autorità cantonali di polizia degli stranieri e con i consultori d'aiuto al ritorno.

L'UFR e la DSC eseguiscono l'intero programma di aiuto al ritorno e di reinserimento in Kosovo sulla base di una comune organizzazione del progetto. I due uffici hanno reciprocamente accordato la ripartizione dei compiti, già sperimentata nell'ambito del programma Bosnia, tenendo conto delle rispettive competenze di base, e dato assetto alla relativa collaborazione. L'UFR e la DSC adeguano costantemente l'impiego dei mezzi necessari e del personale a disposizione in funzione dei bisogni sia sul posto sia in Svizzera. Il Consiglio federale non vede nessun vantaggio di sorta o nessuna necessità a trasferire l'intera competenza del programma di aiuto al ritorno alla DSC ed esclude quindi in modo esplicito il trasferimento esclusivo alla DSC nel senso voluto dall'interpellante.

Risposta del Consiglio federale.