Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.

Stellungnahme des Bundesrates

Con decreto federale del 13 dicembre 1996 (RU 1998 2053) il Consiglio federale è stato autorizzato a ratificare la Convenzione del 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo con l'aggiunta di cinque riserve. Il Consiglio federale è autorizzato a ritirare dette riserve qualora esse divengano prive d'oggetto (art. 1 cpv. 3 del decreto federale). Per la Svizzera la Convenzione è entrata in vigore il 26 marzo 1997 (RU 1998 2055).

Fintantoché una convenzione non le esclude esplicitamente, le riserve sono avanzate ogni volta che l'ordinamento giuridico svizzero, soddisfacendo in gran parte le esigenze di una convenzione internazionale, prevede provvisoriamente ancora alcune incompatibilità puntuali. Le riserve non devono tangere né l'oggetto né le finalità della convenzione. Infine, in seguito a diversi interventi parlamentari, il Consiglio federale ha dichiarato essere suo desiderio elaborare, con le necessarie revisioni della legge, i presupposti per un rapido ritiro delle riserve (cfr. FF 1994 V 77 seg.). La questione se le riserve debbano essere mantenute o possano essere ritirate deve essere esaminata di volta in volta tenendo conto delle revisioni avviate o già concluse.

Ogni Stato contraente deve far rapporto al "Comitato dell'ONU per i diritti del fanciullo" (in seguito: Comitato) sui provvedimenti presi per attuare la Convenzione e sulle difficoltà incontrate (articolo 44 paragrafi 1 e 2 della Convenzione). Il rapporto iniziale e quelli seguenti devono indicare le ragioni che hanno condotto uno Stato contraente a prevedere riserve a singoli disposti della Convenzione. Una prima stesura del rapporto iniziale della Svizzera, allestita in seno all'Amministrazione federale, è attualmente sottoposta a un'ampia consultazione; nel corso di quest'anno si dovrà disporre di un testo definitivo, approvato dal Consiglio federale e trasmesso al Comitato. Si può presumere che il Comitato per i diritti del fanciullo esprimerà il proprio giudizio circa le riserve della Svizzera e farà probabilmente delle raccomandazioni (cfr. art. 45 lett. d della Convenzione).

1. L'articolo 5 esige che gli Stati contraenti rispettino la responsabilità, il diritto e il dovere dei genitori di dare al bambino in maniera corrispondente allo sviluppo delle sue capacità l'orientamento e i consigli adeguati all'esercizio dei suoi diritti. La riserva della Svizzera, secondo la quale "la legislazione svizzera concernente l'autorità parentale" rimane salva, è stata inserita soltanto dal Parlamento. Fra gli Stati contraenti, che son diventati nel frattempo 191, la Svizzera è l'unico ad aver avanzato riserve all'articolo 5.

La riserva della Svizzera non sta a indicare un'incompatibilità tra la legislazione svizzera e la Convenzione bensí vuol tener conto del fatto che la Convenzione non precisa meglio quali sono i diritti dei genitori. Si suppone in prevalenza che, nel presente caso, si tratta di una riserva impropria e interpretabile, a causa della sua primaria motivazione politica e non giuridica (cfr. Boll. Uff. S 1996, pag. 349 e pag. 1048). Di conseguenza non esistono concrete iniziative legali che possano rendere la riserva senza oggetto. Legittimazione e continuità della riserva dipendono soprattutto da una valutazione politica, di cui dovranno tener conto anche eventuali osservazioni del Comitato al rapporto iniziale della Svizzera.

2. Concernente il diritto, garantito dall'articolo 7 della Convenzione, all'acquisizione della cittadinanza la Svizzera ha avanzato la riserva della propria legislazione in materia, "che non prevede nessun diritto all'acquisizione della cittadinanza svizzera". Con l'entrata in vigore della nuova Costituzione federale la situazione giuridica è cambiata nella misura in cui alla Confederazione è conferita la possibilità di agevolare la naturalizzazione di bambini apolidi (art. 38 cpv. 3 Cost.). Con la revisione della legislazione sulla cittadinanza, che dovrà essere attuata con questo mandato, l'ordinamento giuridico svizzero potrà cosí essere armonizzato con l'articolo 7 della Convenzione. Se, ed eventualmente con quale portata, la riserva è ancora giustificata si dovrà esaminare piú da vicino quando ci saranno le modifiche della legge. Sia permesso a tal proposito far riferimento anche alla naturalizzazione agevolata, quale è stata presentata dal Consiglio federale negli scopi del suo programma di legislatura 2000-2003. Pure questo progetto può avere un influsso sul mantenimento della riserva.

3. L'articolo 10 paragrafo 1 della Convenzione esige che le richieste di ricongiungimento delle famiglie vengano trattate con spirito positivo, umanità e diligenza. Mediante riserva la Svizzera ha dichiarato che a determinate categorie di stranieri non verrà garantito il diritto del ricongiungimento familiare. Secondo il Tribunale federale l'articolo 10 della Convenzione non fornisce nessun diritto soggettivo assoluto e attuabile per via giudiziaria al ricongiungimento familiare per tutti gli stranieri, bensí accorda agli Stati contraenti libertà di apprezzamento nell'elaborazione della legislazione sugli stranieri (DTF 124 II 361, d. 3b). Il vigente diritto in materia di stranieri non concede il diritto al ricongiungimento familiare agli stranieri con permessi di dimora limitati nel tempo (permessi per stagionali, permessi per soggiorni brevi, e simili). Lo stesso vale in materia di diritto d'asilo che durante una procedura d'asilo pendente non concede al richiedente l'asilo nessun diritto al ricongiungimento familiare. Per le persone e i rifugiati ammessi temporaneamente il ricongiungimento familiare è possibile soltanto a determinate condizioni (art. 24 dell'ordinanza concernente l'esecuzione dell'allontanamento e dell'espulsione di stranieri [OEAE], RS 142.281 e art. 51 cpv. 5 Legge sull'asilo, RS 142.31 i.r. con art. 39 cpv. 2 Ordinanza 1 sull'asilo, RS 142.311). Il ricongiungimento familiare è possibile solo ai rifugiati e alle persone bisognose di protezione riconosciuti, benché in singoli casi lo si possa rifiutare.

Davanti al Parlamento il Consiglio federale ha piú volte confermato l'intenzione di accogliere, nella legislazione concernente gli stranieri, quelle riforme che potrebbero permettere il ritiro della riserva. Da una parte la revisione totale della LDDS dovrà certo occuparsi approfonditamente delle questioni legate al ricongiungimento familiare e delle esigenze espresse nell'articolo 10 paragrafo 1 della Convenzione; dall'altra, un nuovo disciplinamento del diritto d'asilo sembra però politicamente poco auspicabile, tanto piú che la concessione allargata del ricongiungimento familiare potrebbe causare l'aumento in Svizzera dei richiedenti l'asilo, con le inevitabili ripercussioni finanziarie. Indipendentemente dal fatto se e in qual misura l'articolo 10 paragrafo 1 suggerisce prevalentemente un diritto attuabile al ricongiungimento familiare - questione sulla quale potrà esprimersi probabilmente anche il Comitato al momento della discussione sul rapporto iniziale della Svizzera -, la riserva ha tuttavia una sua giustificazione agli occhi del Consiglio federale, in particolare nel campo dell'asilo. Le riforme legislative stabilite in materia di stranieri e le pertinenti raccomandazioni del Comitato mostreranno in quali settori la riserva non avrà piú nessun effetto. Per quanto concerne le conseguenze nel settore dell'asilo un ritiro completo della riserva sembra attualmente al Consiglio federale poco opportuno.

4. Con la riserva all'articolo 37 lettera c si tien conto del fatto che nell'ordinamento giuridico svizzero la separazione, in regime di privazione della libertà, tra minori e adulti non è garantita senza eccezioni. Il 21 settembre 1998 il Consiglio federale ha licenziato le sue proposte per una legge federale sulla procedura penale minorile. Il disegno prevede una separazione completa sia per la carcerazione preventiva sia per la privazione di libertà quale misura o pena. Il Consiglio federale ha già reso noto che questa riforma dovrebbe avere come effetto il ritiro della relativa riserva (FF 1999 1949). Conformemente al disegno di legge (art. 47) si dovrà tuttavia concedere ai Cantoni un periodo transitorio di dieci anni per adeguare alla nuova legge l'esecuzione delle pene e delle misure (cfr. FF 1999 2089). La data del ritiro della riserva dipenderà quindi dalla celerità con la quale saranno eseguiti i necessari adeguamenti da parte dei Cantoni.

5. Infine la Svizzera ha avanzato una riserva alle garanzie di procedura penale dell'articolo 40; essa concerne il diritto al patrocinio gratuito e alla separazione organizzativa e personale tra le autorità inquirenti e quelle giudiziarie, le eccezioni d'impugnabilità delle sentenze penali in casi di giudizio di prima istanza da parte del Tribunale federale e il definitivo esonero dei costi d'assunzione di un interprete.

Nel frattempo è stato avviato il ritiro delle riserve all'articolo 6 CEDU che concernevano l'assunzione di un interprete e che a tale riguardo hanno servito di supporto alla riserva alla Convenzione sui diritti del fanciullo. Il Consiglio federale ha già dichiarato di voler esaminare il ritiro della riserva alla Convenzione sui diritti del fanciullo dopo l'approvazione del Parlamento del ritiro delle riserve all'articolo 6 CEDU (cfr. FF 1999 3161).

Inoltre il futuro diritto penale minorile comporterà delle modifiche giuridiche che avranno ripercussioni sulla riserva (cfr. FF 1999 1949 seg.). Sarà cosí possibile tra l'altro la designazione di un difensore d'ufficio nei casi di difesa necessaria. L'armonizzazione del diritto processuale penale, di cui la riforma della giustizia fornirà la base costituzionale e per la quale ha dato inizio ai lavori preliminari, comprenderà anche il diritto processuale penale per minori. La consultazione su questo progetto si farà presumibilmente l'anno prossimo. Il progetto si orienterà sulle indicazioni della Convenzione e dovrà esaminare dettagliatamente i problemi contemplati dalla riserva.

Il Consiglio federale è del parere che le riserve esistenti dovranno essere ritirate il piú rapidamente possibile; a tale scopo esso ha fatto passi decisivi perché vengano esaminate e preparate le modifiche giuridiche necessarie richieste dalla mozione e necessarie per il ritiro. In quasi tutti i settori presi in considerazione da riserve autentiche, sono stati nel frattempo intrapresi lavori di revisione, che richiederanno in futuro una rivalutazione della necessità delle riserve. Fintantoché queste revisioni - che attualmente si trovano a diversi stadi della procedura - non sono concluse, le riserve non si possono considerare senza oggetto. In quanto conseguenza del presente intervento parlamentare, il Consiglio federale esaminerà in base a eventuali raccomandazioni del Comitato il ritiro delle riserve improprie (o interpretative) ad articolo 5.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.