Burkhalter Didier · Bundesrat · 2010-09-28

Wortprotokoll

La valeur de la musique n'est pas contestée. Bien au contraire, elle est largement reconnue par la Confédération et par les cantons. Ce n'est pas la musique qui est en cause, mais la manière dont on voudrait jouer la partition. La musique est même actuellement l'un des seuls domaines, avec le cinéma et les monuments historiques, à être explicitement mentionné dans la Constitution fédérale.

Il s'agit donc ici de discuter, aussi objectivement que possible, des revendications concrètes des initiants et des conséquences de l'initiative. Il ne s'agit pas seulement de fredonner une mélodie apparemment plaisante; depuis quelques heures, c'est devenu pratiquement une litanie. Mais il s'agit de lire le texte soumis par les initiants de manière constructive, bien sûr, mais aussi critique. Et lorsque le Conseil fédéral lit le texte de l'initiative, il estime que le meilleur moyen d'atteindre l'objectif principal - valorisation de la musique -, qui est juste, c'est d'accélérer la démarche en cours dans les cantons.

Le Conseil fédéral recommande donc le rejet de l'initiative sans contre-projet au niveau constitutionnel. En fait, le véritable "contre-projet", ce serait la démarche des cantons, donc les plans d'études régionaux des cantons ou alors un contre-projet qui soutient réellement cette démarche d'une manière ou d'une autre.

Le Conseil fédéral est d'avis que l'initiative présente de graves défauts. Elle constitue une atteinte à la souveraineté cantonale et au fédéralisme, ce fédéralisme modernisé qui a été confirmé par la population en 2006 lorsqu'elle a accepté les nouveaux articles constitutionnels sur la formation. L'approbation par la population a été très nette et celle des cantons a été unanime. Il est cependant difficile de maintenir le délicat équilibre entre la Confédération et les cantons dans le domaine de la formation.

Par son vote, le peuple a dit à la Confédération et aux cantons de collaborer, de travailler ensemble, mais selon des principes clairs. En vertu des principes inscrits dans la Constitution, l'école obligatoire est clairement du ressort des cantons. Au niveau de la formation postobligatoire, c'est-à-dire du degré secondaire II et du degré tertiaire, la Confédération et les cantons assument la responsabilité en partenariat. La Confédération conserve certes une compétence subsidiaire dans le domaine scolaire en vertu de l'article 62 alinéa 4 de la Constitution. Cette compétence n'entre en ligne de compte que si les cantons ne parviennent pas à se mettre d'accord sur certains principes de la formation scolaire: l'âge de l'entrée à l'école, la durée de la scolarité, les objectifs des niveaux d'enseignement et le passage d'un niveau à l'autre.

La subsidiarité telle qu'elle est définie dans la Constitution ne prévoit pas de compétence réglementaire de la Confédération pour fixer des standards tant sur le plan de la quantité que de celui de la qualité pour les cours de musique dans les écoles. La compétence législative que les initiants [PAGE 1522] souhaitent donner à la Confédération dans le domaine de la formation musicale à l'école est donc tout simplement incompatible avec le système d'éducation en Suisse. Les cantons seraient pour ainsi dire placés sous la tutelle de la Confédération dans le domaine de l'enseignement de la musique, mais pourquoi pas par la suite dans d'autres domaines?

Ces réserves s'appliquent également au contre-projet de la minorité de la commission, qui est une sorte de copier-coller de l'initiative populaire. Selon ce contre-projet, la Confédération aurait certes une compétence subsidiaire, mais toujours pour édicter des principes concernant la quantité et la qualité de l'enseignement de la musique. En outre, les critères pour juger de cette subsidiarité ne seraient pas précisés dans la Constitution, ce qui serait totalement nouveau.

Plusieurs d'entre vous, dans ce débat qui dure depuis hier après-midi, ont fait le parallèle avec le sport. En effet, pourquoi au fond traiter différemment sport et musique? Je vous dirai d'emblée: pourquoi alors traiter différemment arts visuels et musique? En effet, je n'ai entendu personne parler clairement des arts visuels. Tout le monde a parlé de la musique et a fait le parallèle avec le sport, mais pas un mot pour les arts visuels. C'est vrai qu'il y a peut-être moins d'organisations pour soutenir les arts visuels.

Le 15 septembre dernier, vous avez décidé que la Confédération pouvait émettre des directives aux cantons sur le nombre minimal de périodes d'éducation physique et sur les normes de qualité applicables en la matière. C'est donc la loi sur l'encouragement du sport. Cette position s'explique - et vous le savez, car certains l'ont rappelé - pour des raisons historiques. L'éducation physique a toujours été un cas à part dans le système de répartition des compétences entre la Confédération et les cantons. C'est certainement lié à "Jeunesse et Sport" et à son rattachement par le passé au Département militaire fédéral. Vous avez donc décidé le 15 septembre dernier de maintenir cette exception concernant l'éducation physique et de laisser les compétences de régulation au niveau fédéral. Mais c'est autre chose que de vouloir créer une exception supplémentaire et de retirer aux cantons des compétences qui leur appartiennent, comme le veulent les initiants. Créer une nouvelle exception pour l'enseignement de la musique chamboulerait le système fédéraliste en matière d'éducation.

Nous aimerions encore dire, au nom du Conseil fédéral, qu'il faut veiller aux conséquences sur les autres branches de ce privilège constitutionnel qui serait donné pour la musique. En effet, pourquoi privilégier un domaine plutôt qu'un autre? Il est probable que si la porte est ouverte pour la musique, cela suscitera d'autres revendications dans d'autres domaines avec des conflits programmés, comme l'ont dit plusieurs d'entre vous, et notamment Monsieur Noser.

Ainsi les initiants estiment que la musique n'est pas assez enseignée à l'école et qu'il est indispensable d'augmenter la dotation horaire. Nous ne partageons pas ce point de vue. Regardons les faits. La moyenne suisse de la dotation horaire des disciplines artistiques, si l'on prend musique et arts visuels ensemble, est actuellement de 19,4 pour cent. C'est une dotation en temps plus élevée que celle qui est consacrée à l'apprentissage de la langue maternelle, 17,4 pour cent, ou des mathématiques, 18,3 pour cent, même si j'ai bien compris que cet apprentissage se faisait mieux en chantant. D'ailleurs, on pourrait presque se demander si la seule solution ne devrait pas être de faire de l'immersion musicale pour apprendre les maths parce que, sinon, on ne trouvera pas suffisamment de temps pour faire tout ce que l'on devrait faire à l'école. L'OCDE a publié en 2008 une étude selon laquelle la part des disciplines artistiques dans les trente Etats membres est en moyenne de 12 pour cent. Un seul Etat, le Danemark, accorde aux disciplines artistiques une place légèrement plus grande, pratiquement la même chose que la Suisse, avec 20 pour cent. Avec 19,4 pour cent, la Suisse est au top concernant la quantité des heures consacrées aux disciplines artistiques.

Développer davantage l'enseignement de la musique aurait inévitablement pour effet des réductions d'heures dans d'autres disciplines, avec pour conséquence de faire nécessairement des "perdants" dans les autres branches. Jusqu'à maintenant, les initiants - et je crois qu'ici non plus personne n'a dit comment on devrait procéder, à savoir quelle branche devrait être réduite au bénéfice de la musique - ont une approche qui consiste à promouvoir, indépendamment du plan d'études, une seule discipline, sans prendre en considération les conséquences pour l'ensemble de l'enseignement. Ce n'est pas la bonne chose à faire. Il faut veiller à ne pas lancer une sorte de guerre des branches scolaires.

Les initiants jugent également qu'il est indispensable de prendre des mesures sur le plan constitutionnel pour améliorer la qualité - pas seulement la quantité - de l'enseignement de la musique en Suisse. Ils attendent de la Confédération qu'elle édicte des standards d'enseignement à l'échelle nationale qui réglementent la formation des enseignants. Eh bien, ces standards nationaux que les initiants appellent de leurs voeux sont en préparation. Les cantons sont précisément en train de poser des jalons importants en matière de formation à l'échelle nationale. Dans le cadre d'Harmos, il est prévu d'établir des standards de base dans les différentes disciplines, y compris dans les branches comme la musique. Ces standards définiront le niveau minimum de connaissances et de compétences que l'ensemble des élèves devrait atteindre en matière de formation musicale. Les plans d'étude au niveau des régions linguistiques vont encore plus loin pour ce qui est de l'harmonisation de l'école sur le plan national: le but est de fixer des objectifs concrets également en matière de contenu d'enseignement et d'élaborer des recommandations pour les grilles horaires de chaque discipline.

Le plan d'études romand sera introduit par étapes dès l'année prochaine et la Suisse alémanique suivra avec le "Lehrplan 21", auquel vingt cantons ont déjà adhéré sur l'essentiel, de sorte que la mise en application du plan pour les cantons alémaniques est actuellement prévue pour l'été 2014. Le Conseil fédéral estime qu'il faut non pas bloquer, mais encourager les efforts déployés par les cantons pour harmoniser l'école obligatoire en Suisse.

J'aimerais ici dire à Monsieur Neirynck qu'il n'y a pas de contradiction entre le respect du fédéralisme d'un côté et l'harmonisation de l'autre, si le moteur de l'harmonisation se trouve auprès des cantons eux-mêmes, et la position du Conseil fédéral en la matière ne consiste pas à ne rien faire; elle consiste à faire confiance à la démarche des cantons. Cette confiance est la base, le ciment même qui a fait que 86 pour cent de la population a accepté les articles constitutionnels qui règlent la question de la collaboration entre les niveaux de ce pays et qui modernise le fédéralisme en la matière.

Certains ont encore objecté que l'enseignement de la musique à l'école maternelle et à l'école primaire est assuré en partie par des enseignants qui ne disposent pas toujours des compétences nécessaires. C'est vrai, l'enseignement de la musique n'est pas partout obligatoire dans les hautes écoles pédagogiques. Il en résulte une pénurie d'enseignants compétents pour la musique. Mais il existe là aussi des solutions qui respectent la répartition des tâches entre Confédération et cantons. Le problème peut être résolu si l'on donne aux enseignants, qui n'ont pas pris la musique parmi les branches de leur formation, la possibilité d'élargir leur diplôme à des disciplines supplémentaires après avoir achevé leurs études. Cette possibilité doit être attrayante. Elle doit faire l'objet d'une harmonisation, là encore au niveau national, et c'est précisément la voie dans laquelle s'est engagée la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique (CDIP) avec le soutien de pratiquement tous les cantons. Il n'y a donc pas de nécessité de changer la Constitution fédérale pour atteindre ce but.

Le dernier message du Conseil fédéral sur ce sujet: il aimerait vous dire que pour l'encouragement dans le domaine extrascolaire, les bases constitutionnelles existent déjà et les bases légales ont déjà été renforcées. L'initiative populaire exige en effet de la Confédération qu'elle prenne également [PAGE 1523] des mesures pour promouvoir l'enseignement de la musique en dehors de l'école.

Il ressort de toutes ces délibérations, que ce soit en commission ou ici en plénum, que le principal problème pointé par les initiants et par les partisans de l'initiative est celui des coûts d'écolage élevés pour les familles à revenu modeste. En fait, les chiffres publiés par la CDIP attestent des efforts importants qui ont été déployés par les cantons et les communes pour financer ces écoles. Entre 40 et 60 pour cent des frais totaux des écoles de musique sont à la charge des cantons et des communes, et, la plupart du temps, l'écolage est indexé sur le revenu et permet aussi aux enfants de familles à revenu modeste de fréquenter les écoles de musique.

Pour les familles au bénéfice de l'aide sociale, il y a des recommandations de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales, de manière à ce que les dépenses pour les leçons de musique ou pour la location d'un instrument soient également prises en charge par l'aide sociale dans l'intérêt de l'enfant. Les dépenses des cantons et communes pour les écoles de musique ainsi que pour la musique dans le cadre de l'école obligatoire sont estimées à un montant se situant entre un demi-milliard et un milliard de francs par année. Une première estimation effectuée par les cantons avait donné un chiffre de l'ordre de 700 millions de francs.

A propos du domaine extrascolaire, l'article 12 de la nouvelle loi sur l'encouragement de la culture, qui va entrer en vigueur en 2012, prévoit des mesures destinées à favoriser la formation musicale des enfants et des adolescents. Une série de mesures concrètes sont prévues et vous pourrez en débattre dans le cadre du "message culture" qui vous sera adressé et qui est actuellement soumis à une audition des milieux intéressés. Une série de mesures concrètes sont prévues, dans le cadre du soutien aux activités extrascolaires en matière musicale. Evidemment, les montants ne sont pas ceux qui sont attendus par les initiants, mais il vous appartiendra également d'en débattre dans ce cadre-là puisque, encore une fois, le "message culture", qui est un message financier pour une période de quatre ans, vous sera soumis l'année prochaine.

Pour l'ensemble de ces raisons, qui touchent aussi bien au domaine scolaire qu'au domaine extrascolaire, le Conseil fédéral, avec tout le respect qu'il accorde et qu'il doit de toute manière au domaine musical et aux valeurs fondamentales de la musique, vous demande de recommander au peuple de rejeter cette initiative ainsi que l'actuelle proposition de contre-projet qui lui est opposée et qui revient pratiquement au même que l'initiative. Et, quelle que soit votre décision, nous rechercherons la meilleure solution possible dans le cadre du débat au Conseil des Etats également. La Chambre des cantons devrait pouvoir comprendre la nécessité de maintenir cet équilibre délicat entre cantons et Confédération dans le domaine de la scolarité, en particulier de la scolarité obligatoire.