Schweiger Rolf · Ständerat · 2010-09-21

Wortprotokoll

An sich schiene die Sache einfach. Die Kommission beantragt einstimmig, die Differenz zu beseitigen. Aus dem Rat ist kein Ablehnungsantrag gestellt worden. Ich habe aber von der Frau Bundesrätin erfahren, dass der Bundesrat an seinem Ablehnungsantrag festhalten will. Deshalb erachte ich es als Pflicht des Berichterstatters, doch etwas näher auf die Sache einzugehen.

Artikel 121 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes lautet: "Nimmt der Zweitrat eine Änderung vor, so kann der Erstrat in der zweiten Beratung der Änderung zustimmen oder die Motion definitiv ablehnen." Zur Anwendung dieses Artikels schildere ich Ihnen den Geschehensablauf wie folgt: Die Motion betreffend das Sanktionssystem für das Kartellrecht umfasst zwei Punkte. Den ersten, die Bestrafung der Unternehmen betreffend, hat unser Rat so entschieden, dass im Extremfall, nämlich bei einer absoluten Top-Compliance, der Richter sogar von einer Strafe absehen kann. Der Nationalrat fand, das gehe zu weit, und beschloss, dass nur eine Strafminderung infrage kommen könne. Das ist die Differenz, die Gegenstand der heutigen Debatte bildet.

Ihre WAK beschloss beim ersten Mal, vor der Sommersession, einstimmig, dem Nationalrat zu folgen und so diese Differenz auszuräumen. Im zweiten Punkt, nämlich in der möglichen Bestrafung auch von natürlichen Personen, insbesondere von Managern, hat sich der Nationalrat uns angeschlossen und somit eine Strafbarkeit natürlicher Personen bejaht. Da besteht also keine Differenz mehr.

Kurz vor der in der Sommersession vorgesehenen Debatte teilte die Frau Bundesrätin - ich danke ihr für ihre diesbezügliche Fairness - sowohl der Präsidentin der WAK als auch der Präsidentin des Ständerates mit, sie werde trotz des Entscheids der WAK dem Plenum die Ablehnung beantragen. Grund hierfür seien nicht die Strafminderung für Unternehmen, also die an sich bestehende Differenz, sondern die [PAGE 856] Strafbarkeit der natürlichen Personen, bei der ja an sich keine Differenz mehr bestand.

Um eine epische Diskussion im Plenum zu vermeiden, beantragte ich damals die Verschiebung der Diskussion und einen klärenden Bericht des EVD. Diesem Ordnungsantrag wurde entsprochen, und der gewünschte Bericht wurde Ihrer WAK zugestellt. In Kenntnis dieses Berichtes und nach Anhörung des Präsidenten der Weko beschloss Ihre WAK bei gelichteten Reihen mit 7 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung, Ihnen erneut zu beantragen, dem Beschluss des Nationalrates zuzustimmen und die Motion so definitiv anzunehmen.

Die Gründe, warum wir so entschieden haben, fasse ich wie folgt zusammen: Die Strafbarkeit von natürlichen Personen, also von Managern, nun doch wieder und trotz der Übereinstimmung der Räte nicht einzuführen ist nur durch eine Ablehnung des anderen Motionspunktes möglich, nämlich der blossen Strafminderungsmöglichkeit für Unternehmen, bei der keine Differenz besteht. Bildlich gesprochen müssten wir zu etwas Nein sagen, zu dem wir zusammen mit Nationalrat und Bundesrat eigentlich Ja sagen wollen, um dann doch wieder zu etwas Nein zu sagen, was wir bereits beschlossen haben. Formal ist dies möglich, unter dem Aspekt der politischen Effizienz aber doch eher problematisch.

Dies zeigt folgende einfache Überlegung: Wären die Strafminderungsmöglichkeit für Unternehmen und die Strafbarkeit von natürlichen Personen je in separaten Motionen eingegeben worden, wäre die Sache schon längst erledigt. Wenn nun aber verschiedene, parlamentsrechtlich durchaus zulässige Vorgehensweisen unterschiedliche materielle Resultate möglich machen, ist dies irgendwie stossend. Es bestünde zudem die Gefahr, dass man in Zukunft immer dann, wenn man durch einen parlamentarischen Vorstoss dem Rat zwei Unterthemen unterbreiten möchte, besser nicht mehr nur eine, sondern zwei Motionen einreichen würde - etwas, was den Parlamentsbetrieb nicht unbedingt erleichtern würde. Das ist der formelle Aspekt des heutigen Antrages Ihrer WAK.

Bedeutender sind materielle Belange. Die WAK will, wie wohl alle von Ihnen und der überwiegende Teil der Wirtschaft, einen fairen Wettbewerb. Kartellabsprachen sind des Teufels. Ohne vorerst auf verfahrensrechtliche Einzelheiten einzugehen, war für Ihre WAK der Gedanke naheliegend, dass eine Sanktionsmöglichkeit sowohl für Unternehmungen als auch für Manager für die Abschreckung und Prävention wohl am effektivsten ist. Als stossend empfanden wir auch das Missverhältnis zu anderen Tätern, die den Wettbewerb beeinträchtigen. Besticht nämlich ein Manager die Leitung eines Konkurrenzunternehmens, wird er, zu Recht, massiv bestraft.

Trifft er dagegen, mit der gleichen negativen Wirkung für den Wettbewerb, kartellgesetzwidrige Absprachen, bleibt er straflos. Die kriminelle Energie ist aber, wie der Unrechtsgehalt der Taten, in beiden Fällen gleich gross. Plausibel, naheliegend und rechtsgleich kann die Sanktionierung doch nur sein, wenn für beide Delikte analoge Sanktionierungsmöglichkeiten bestehen. Nur so entsteht auch in Hinsicht auf die Prävention eine analoge Situation.

Zu diesen Plausibilitätsüberlegungen traten solche der Empirik. Die durch Strafandrohung bewirkte Abschreckung von natürlichen Personen wird immer mehr als letzter Mosaikstein betrachtet, den es im Kampf gegen Kartelle braucht, um zusammen mit einer Top-Compliance ein abgerundetes Gesamtkonzept zu erreichen. Dass die Strafbarkeit natürlicher Personen dazugehört, wird international immer mehr anerkannt und durchgesetzt. Die EU-Kommission wie auch das EU-Parlament haben schon vor Jahren eine entsprechende Richtlinie beschlossen. Grossbritannien, Frankreich, Dänemark, mit Einschränkungen Österreich und Deutschland und nun auch die Niederlande haben diese Richtlinie umgesetzt. In Belgien sind entsprechende Bemühungen am Laufen. In den USA wird die Strafbarkeit natürlicher Personen als effektivstes Mittel zur Verhinderung von Kartellen betrachtet. Die Schweiz kann deshalb, rein empirisch beurteilt, nicht falschliegen, wenn sie dieses Mittel ebenfalls einführen will.

Bei den zuvor skizzierten Überlegungen verkennt Ihre WAK nicht, dass mit der Einführung der Strafbarkeit natürlicher Personen auch Probleme verbunden sind. Mit dem Antrag auf Gutheissung der Motion wollen wir nicht mehr, aber auch nicht weniger, als dass der Bundesrat, gestützt auf den ihm von uns erteilten Auftrag, eine Vorlage ausarbeitet. Erst so wird uns im Parlament die Möglichkeit verschafft, in Kenntnis einer detaillierten und kommentierten Vorlage zu entscheiden, ob und wie die Strafbarkeit natürlicher Personen einzuführen ist.

Probleme sind in aller Regel lösbar, was uns nicht zuletzt der Bericht des EVD für die WAK gezeigt hat. Dazu, speziell für Juristen, kurz Folgendes: Erstens müssen, als Ausfluss des EMRK-Rechts, in Zukunft auch Kartellverfahren gegen Unternehmen als strafrechtliche Verfahren qualifiziert werden. Das ist denn auch der Grund für die nun anstehende Kartellrechtsrevision. Strafrechtliche Verfahrensgarantien gelten zukünftig auch im Kartellverfahren. Ein Einbezug natürlicher Personen führt deshalb nicht a priori zu verfahrensrechtlichen Doppelspurigkeiten.

Zweitens kann und soll eine Bonusregelung bzw. Kronzeugenregelung, allenfalls sogar kombiniert mit einem erheblichen Anzeigeermessensbereich der Untersuchungsbehörden, auch für natürliche Personen vorgesehen werden, um so den speziellen Kartellgegebenheiten Rechnung tragen zu können. Dass dies möglich ist, zeigt nicht zuletzt die neueste Kartellrechtsrevision der Niederlande. Ich bezweifle nicht, dass auch das EVD über die nötige Flexibilität hierzu verfügt. Das EVD ist hiefür allseits anerkannt und geschätzt.

Zum Schluss noch ein politischer Approach: Dem Antrag der WAK auf Annahme der Motion liegt ein bestimmtes Verständnis zugrunde, wie das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative im Zusammenhang mit Motionen zu sein hat. Das Parlament muss das Recht haben, mit einer Motion dem Bundesrat auch komplexe Anliegen zu unterbreiten, ohne schon in der Motion selber auf alle irgendwie denkbaren Schwierigkeiten eingehen zu müssen. Der Grund hiefür ist ein einfacher: Dem Parlament ist es aufgrund seiner beschränkten Infrastruktur gar nicht möglich, die Komplexität einer bestimmten Materie zu ergründen, zu sichten, zu analysieren und gestützt hierauf detaillierte Antworten zu geben. Dafür sind der Bundesrat und die Verwaltung da. Würde es Schule machen, dass das Aufzeigen von Problemen und Schwierigkeiten Grund dafür wäre, Motionen gar nicht erst anzunehmen, würde das Motionsrecht seines Grundgehalts entledigt. Mit einer Motion benennt das Parlament ein seines Erachtens wichtiges strategisches Anliegen. Ob und wie ein solches strategisches Anliegen operativ umzusetzen ist, kann das Parlament dann und erst dann umfassend und abschliessend beurteilen, wenn es vom Bundesrat dazu in die Lage versetzt worden ist.

Das und vorerst nur das will ihre praktisch einstimmige WAK und beantragt Ihnen deshalb, die Motion anzunehmen.