Maurer Ueli · Bundesrat · 2010-12-15

Wortprotokoll

Vorab danke ich für die Diskussion und Ihre Beiträge zu diesem Thema, das uns in den nächsten Jahren ständig beschäftigen wird.

Vorab zum sicherheitspolitischen Bericht: Wir haben diesen Bericht im Bundesrat nach anderthalb Jahren verabschiedet. Er wurde aufgrund einer Anhörung von rund 45 Organisationen und internationalen Experten erarbeitet; das Spektrum reichte von Armee-Abschaffern über internationale Sicherheitsexperten bis zu Vertretern von internationalen Allianzen. Das Resultat ist zwangsläufig ein Kompromiss von unterschiedlichen Auffassungen und unterschiedlichen Interessen.

Im Bundesrat und in der Verwaltung wurde der Bericht eingehend behandelt. Was Herr Ständerat Germann gesagt hat, trifft zu: Auch innerhalb der Verwaltung war die Zusammenarbeit zuerst etwas schmerzhaft, bis wir uns dann gefunden haben. Aber letztlich ist es ein Bericht des Bundesrates, und wir können durchaus dazu stehen.

Der Bundesrat sagt im sicherheitspolitischen Bericht, dass er dem Parlament in Zukunft regelmässiger einen solchen Bericht unterbreiten will, dass er also regelmässiger eine Standortbestimmung vornehmen will, um die Fragen der Sicherheit mit Ihnen zu diskutieren. Wichtig ist vorab, was auch Herr Ständerat Bürgi betont hat: Der sicherheitspolitische Bericht ist kein Militärbericht, kein Armeebericht; er befasst sich mit den Grundwerten unseres Staates. Die Sicherheit spielt eine wesentliche Rolle für den Wohlstand und für den gesamten Staat. Das Thema Armee ist ein Teil des sicherheitspolitischen Berichtes - ein wichtiger Teil, aber keineswegs der bedeutendste.

Der Bundesrat nimmt im sicherheitspolitischen Bericht eine Analyse der sicherheitspolitischen Bedrohungen und Gefahren vor. Hier ergeben sich Nuancen oder Verschiebungen gegenüber dem Bericht aus dem Jahr 2000, indem die Gefahr des Terrors höher gewichtet wird, als das vor zehn Jahren noch der Fall war. Wir erleben das zurzeit, in den letzten Monaten, mit Terrorwarnungen in ganz Europa. Das ist ein Bereich, dem wir mehr Gewicht beimessen. Ein weiterer Bereich ist Cyberwar, Cyberdefence, Angriffe im Cyberspace, im Netz; es geht um Bedrohungen, die man vor zehn Jahren in diesem Ausmass nicht gekannt hat, die in diesem sicherheitspolitischen Bericht abgehandelt werden. Dann skizziert man auch neue Bereiche, in denen die Schweiz bedroht werden könnte: Mittelstreckenraketen und Langstreckenraketen sind eine Gefahr, die für eine nächste Generation im Auge behalten werden muss.

Wir stellen fest - das ist ein Kapitel, das wir in diesem sicherheitspolitischen Bericht neu eingefügt haben -, dass die Verletzlichkeit unserer Gesellschaft noch einmal grösser geworden ist. Je vernetzter, je technologischer eine Gesellschaft funktioniert, desto verletzlicher ist sie. Stromausfall, Angriffe im Internet führen dazu, dass die Gesellschaft innert weniger Stunden oder Tage aus der Bahn geworfen werden kann. Diese Verletzlichkeit ist gerade in einem [PAGE 1310] hochtechnologischen Land wie der Schweiz ausserordentlich gross und braucht entsprechende Massnahmen.

Eine der Quintessenzen aus dieser Analyse der Bedrohungen: Wir sind der Meinung, dass die Zusammenarbeit aller sicherheitspolitisch relevanten Instrumente im Inland verstärkt werden muss. In unserem föderalistischen Staat sind primär die Kantone für die Sicherheit zuständig; sie haben die Polizeihoheit. Wir stellen aber auch fest, dass die Durchhaltefähigkeit der Kantone, der Polizei in Zeiten erhöhter Bedrohung ausserordentlich gering ist; das ist keineswegs eine neue Ausrichtung, wie Herr David das befürchtet, sondern es ist eigentlich eine Antwort auf die geänderte Bedrohung.

Im sicherheitspolitischen Bericht 2000 sprach man von "Sicherheitskooperation" im Inland, jetzt sprechen wir von "Sicherheitsverbund". Diese Begriffsänderung hat durchaus den Hintergrund, dass wir mit den Kantonen näher zusammenarbeiten wollen und näher zusammenarbeiten müssen. Wesentliche Teile dieses sicherheitspolitischen Berichtes sind denn auch mit den Kantonen zusammen entstanden, weil die Kantone für die Sicherheit zuständig sind und wenig Mittel haben. Wenn wir innerhalb von Stunden oder von Tagen reagieren wollen, müssen sich die sicherheitspolitischen Instrumente gegenseitig kennen. Wir haben hierzu das Kürzel "KKk" geprägt: "in Krisen Köpfe kennen". Die Zusammenarbeit zwischen allen relevanten Instrumenten muss funktionieren.

Es gibt eine Verstärkung dieser Gefahren, es ist aber keinerlei Neuausrichtung. Das haben wir mit den Kantonen zusammen erarbeitet. Wir meinen, dass das ganz wesentlich ist. Wir haben auch über den Einsatz der Armee gesprochen. Der sicherheitspolitische Bericht 2000 enthielt eher noch die Idee der Raumverteidigung. Man sah die Armee damals eher im "Grossen Vaterländischen Krieg": Der General wird gewählt, und die Armee marschiert los. Das aktuelle Bedrohungsumfeld zeigt uns eher, dass Teile der Armee oder Militärkräfte zugunsten der Kantone eingesetzt werden müssen, zum Schutz, zur Überwachung, zur Bewachung; sie müssen den Kantonen zur Verfügung gestellt werden. Die Armee als Ganzes dürfte erst dann eingesetzt werden, wenn das Parlament einen General gewählt hat. Das ist eine Situation, die in nächster Zeit kaum wahrscheinlich ist.

Es geht also darum, Armee und zivile Sicherheitskräfte so zusammenarbeiten zu lassen, dass sie aus dem Stand reagieren können. Das ist eine Akzentverschiebung; sie ergibt sich aus der Bedrohung. Die Bedrohungen sind diffuser geworden. Es ist gesagt worden, wir hätten das priorisieren sollen. Wir würden das gerne priorisieren; ich würde es Ihnen gerne vorhersagen können, wenn 2011 ein Cyberwar-Angriff, 2012 irgendein Terroranschlag und 2013 eine Naturkatastrophe erfolgen würde. Aber wir können das nicht priorisieren; das ist das Problem. Wir müssen bereit sein, auf alles zu reagieren, mit unterschiedlichen Geschwindigkeiten. Aber eine weiter gehende Priorisierung lässt sich hier nicht machen. Das ist ja die Schwierigkeit bei der Lagebeurteilung.

Zusammengefasst: Was die Bedrohung betrifft, werden wir in einer technologischen Gesellschaft fast mit jedem Tag verletzlicher. Es geht darum, alle sicherheitspolitischen Instrumente so zusammenzufassen und die Sicherheitskräfte so üben zu lassen, dass sie kurzfristig reagieren können. Aufgrund der Akzentverschiebung dürften in den nächsten Jahren Terror, Cyberwar und Naturkatastrophen eher im Vordergrund stehen als ein militärischer Angriff oder ein Angriff mit militärischen Waffen.

Des Weiteren beschreiben wir die Strategie. In Bezug auf die Strategie wurde die Frage nach der internationalen Zusammenarbeit, nach einer europäischen Sicherheitsarchitektur gestellt. Hier hat gegenüber dem letzten sicherheitspolitischen Bericht keine wesentliche Änderung stattgefunden. Die internationale Zusammenarbeit fehlt zwar als Untertitel; aber wenn Sie den Bericht lesen, sehen Sie, dass wir in Bezug auf die sicherheitspolitischen Instrumente nach wie vor mit Nachbarstaaten zusammenarbeiten, sowohl was die Sicherheit als auch was Armeefragen betrifft - dort, wo das möglich ist. Aus Sicht des Bundesrates gibt es allerdings Grenzen; sie sind durch die Neutralität gegeben.

In der Diskussion habe ich gehört, dass der sicherheitspolitische Bericht von der einen Seite schon als Vaterlandsverrat und von der anderen Seite als ängstliches Festhalten an der Neutralität betrachtet wird. Wahrscheinlich bewegen wir uns im Rahmen der letzten Entscheide des Parlamentes. Immerhin ist zu berücksichtigen, dass das Parlament beispielsweise dem Ausland-WK nicht zugestimmt hat; Atalanta ist abgelehnt worden; Aufstockungen sind im Allgemeinen zwar befürwortet, im Speziellen aber abgelehnt worden. In der Zusammenarbeit hat sich eigentlich nichts geändert; wir haben die Zusammenarbeit sogar verstärkt. Pro Jahr finden im VBS etwa 1500 Kontakte mit Offizieren von Nachbararmeen statt. Das ist ein intensiver Kontakt. Der Kontakt in Fragen der Ausbildung wurde verstärkt, und wir verstärken auch den Kontakt in Fragen der Rüstungszusammenarbeit. Aber wir halten uns an die letzten Entscheide des Parlamentes in Bezug auf die bewaffnete Neutralität.

Das ist die Strategie, also grundsätzlich eine eigenständige, autonome Sicherheitspolitik, die die Zusammenarbeit nicht ausschliesst, die aber die Grenzen dort setzt, wo die Neutralität betroffen sein könnte.

Ich komme zu den sicherheitspolitischen Instrumenten, und damit sehen Sie die ganze Dimension dieses sicherheitspolitischen Berichtes: Aussenpolitik, Armee, Bevölkerungsschutz, Wirtschaftspolitik, Polizei; neu aufgenommen wurden Nachrichtendienst, Zoll und Zivildienst. Neu wird in diesem sicherheitspolitischen Bericht erstmals der Nachrichtendienst als Instrument der Sicherheitspolitik erwähnt. Der Nachrichtendienst hat mehr Gewicht erhalten, weil es immer stärker darum geht, in einem diffusen Umfeld möglichst frühzeitig zu erkennen, was passieren könnte. Und im Bereich des Nachrichtendienstes arbeiten wir auch sehr eng mit Partnerschaftsdiensten im Ausland zusammen. Das funktioniert ausgezeichnet. Der Bundesrat hat auch bereits auf neue Bedrohungen reagiert. Sie haben mit dem Budget neun zusätzliche Stellen für die Abwehr gegen den Jihadismus bewilligt. Das wird an Bedeutung noch zunehmen. Der Nachrichtendienst ist sozusagen die Alarmglocke, um frühzeitig zu erkennen, ob sich etwas anbahnt, ob wir darauf reagieren können. Das ist ein Element, das im sicherheitspolitischen Bericht zum ersten Mal gewichtet wird.

Ebenfalls zum ersten Mal erscheint in diesem sicherheitspolitischen Bericht der Zivildienst. Es wurde heftig darüber gestritten, ob er ein Element der Sicherheitspolitik sei oder nicht. Es wird in den nächsten Jahren zu vertiefen sein, was der Zivildienst wie konkret zur Sicherheit beitragen kann.

Zur Armee als sicherheitspolitischem Instrument: Hier legt der Bundesrat eigentlich die Eckwerte fest. Er hält nach wie vor am Milizprinzip der Armee und an der allgemeinen Wehrpflicht fest. Das sind zwei Grundwerte, die für den Armeebericht eigentlich die Grundlage zur Planung geben. Der Bundesrat hält weiter fest, dass die Armee den Grundauftrag oder die Kernkompetenz bewahren und weiterentwickeln muss, nämlich Kräfte bereitstellen, um einen Angriff mit militärischen Mitteln abzuwehren. Wir wissen und sagen auch, dass ein Angriff mit militärischen Mitteln in den nächsten Jahren nicht die unmittelbarste Bedrohung sein dürfte. Wir wollen und dürfen angesichts der weltweiten Aufrüstung aber nicht auf diese Kernkompetenz verzichten. Diese Kernkompetenz bleibt. Daneben soll die Armee dort, wo entsprechende Kräfte notwendig sind, eben auch die zivilen Behörden unterstützen.

Der Bundesrat spricht sich in diesem Bericht auch dafür aus, die Mittel für Auslandeinsätze, humanitäre Hilfe, Hilfe vor Ort im Ausland und Friedensförderung in etwa zu verdoppeln. Hier versuchen wir, eine kleine Entwicklung einzuleiten, Sie haben das bemerkt: Wir sprechen von qualitativ besseren Leistungen im Ausland, indem wir nicht das machen, was alle anderen tun. Vielmehr wollen wir vermehrt als Spezialisten auftreten, wo immer das möglich ist. Dazu können Sie bei der Botschaft zur Verlängerung des Kosovo-Einsatzes konkret Stellung nehmen. [PAGE 1311]

Das sind also die Grundwerte dieser Armee, sie sind festgehalten. Das entspricht auch den Forderungen der Milizorganisationen: allgemeine Wehrpflicht, Milizarmee und Kernkompetenz zur Abwehr eines militärischen Angriffes. Wie viele Mittel dafür zur Verfügung gestellt werden und wie das dann umgesetzt werden soll, darauf wird im Armeebericht näher eingegangen.

Ein weiterer Punkt in diesem sicherheitspolitischen Bericht - auch dieser Punkt wurde von Ihnen angesprochen - ist die strategische Führung und das Krisenmanagement. Hier haben die GPK den Finger auf einen wunden Punkt gelegt - meiner Meinung nach zu Recht: Es geht einerseits um Libyen, andererseits um die UBS. Es ist ganz offensichtlich so, dass auf Stufe Bund in ordentlichen Lagen problemlos geführt und reagiert wird, in ausserordentlichen Lagen aber eine gewisse Unsicherheit besteht, bis man wieder Tritt fassen kann, wenn man das so sagen kann. Das wird auch im sicherheitspolitischen Bericht anerkannt. Es werden Massnahmen aufgelistet, um das zu verbessern, und zwar geht es, bezogen auf die Sicherheitspolitik, insbesondere um eine effizientere Zusammenarbeit mit den Kantonen. Denn in der Sicherheitspolitik spielt dort die Zusammenarbeit eine wichtige Rolle. Hier gehen wir ausführlich auf die Frage ein, wie man die Situation verbessern kann.

Unter dem Titel "Strategische Führung und Krisenmanagement" haben wir bereits Massnahmen eingeleitet. Wir sehen vor, dass wir, sozusagen auf Probe, eine Drehscheibe, nämlich einen Delegierten für Fragen der Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen schaffen. Das ist ein Wunsch der Kantone. Die Kantone sprechen nicht mit dem Bund als solchem, sie sprechen auch nicht mit den sieben Departementen, sondern sie sprechen mit den zwanzig zuständigen Ämtern, und das ist manchmal, je nachdem, wer betroffen ist, etwas mühsam. Diese Zusammenarbeit muss professionalisiert werden. Das ist eine der Konsequenzen.

Zwei weitere Massnahmen als Konsequenz des sicherheitspolitischen Berichtes hat der Bundesrat bereits eingeleitet: Die eine betrifft den Sicherheitsverbund Schweiz, die Zusammenarbeit zwischen allen sicherheitspolitischen Instrumenten. Hier soll 2014 eine grosse Übung stattfinden; bis dahin wird in Modulen geübt. Es soll einmal ausgetestet werden, wie die Zusammenarbeit tatsächlich funktioniert und ob die rechtlichen Grundlagen dazu genügen. Wir haben in Ergänzung zu diesem Bericht ein Gutachten von Professor Rainer Schweizer machen lassen, der die Verfassungsmässigkeit geprüft hat. Er kommt zum Schluss, dass die Frage der Subsidiarität, also der Unterstellung von Truppen für die Kantone, verfassungsmässig noch ungenügend abgesichert sei. Er stellt fest, dass die Frage der Führung in einem solchen Einsatz noch unklar sei. Stellen Sie sich vor, drei, vier Kantone seien von einer Krise betroffen. Wer führt dann? Die Kantone sind zuständig. Welcher Kanton führt dann? Welche Rolle spielt der Bund? Welche Rolle spielt die Armee? Das möchten wir austesten, und es ist denkbar, dass daraus entsprechender Handlungsbedarf auf Verfassungs- oder Gesetzesstufe entstehen wird.

Die zweite Massnahme, die wir bereits eingeleitet haben, ist die Erarbeitung eines Bevölkerungsschutzberichtes. Die Zusammenarbeit mit den Kantonen hat gezeigt, dass sich hier Kantone unterschiedlich entwickeln, unterschiedliche Mittel haben. Genau wie beim Armeebericht möchten wir gemeinsam mit den Kantonen aufzeigen, wie diese Zusammenarbeit funktionieren soll, wo die Schnittstellen zu definieren sind, wie solche Unterstellungen erfolgen, wie geführt werden soll, wie ausgebildet und ausgerüstet werden soll. Dieser Bericht dürfte Ende nächsten Jahres vorliegen. Die Arbeiten wurden in einer gemischten Arbeitsgruppe mit Vertretern von Bund und Kantonen aufgenommen, unter Führung von Regierungsrat Dittli aus dem Kanton Uri.

Das zum sicherheitspolitischen Bericht. Er ist eine Gesamtschau aller sicherheitspolitischen Instrumente, nimmt Rücksicht auf neue Bedrohungen, zieht entsprechende Konsequenzen in Bezug auf die zu ergreifenden Massnahmen und Mittel.

Der Bundesrat hat zwei konkrete Massnahmen beschlossen: neue Stellen im Nachrichtendienst zur Bekämpfung des Jihadismus und die zentrale Stelle Cyberwar, um dieses zusammenzufassen; das wurde im Bericht ansatzweise bereits erwähnt.

Zu einzelnen Fragen: Was auch mir Sorge macht, ist die Frage der Miliz und der Zusammenarbeit der Miliz. Hier geht es um mehr als nur um Fragen der Armee. Wir werden diesen Fragen auf den Grund gehen müssen. Die Möglichkeit, die Sie mit der Rückweisung des Armeeberichtes geschaffen haben, Ihnen Varianten vorzulegen, hilft möglicherweise, das Verständnis zu fördern. Die Sicherheit und die Frage der Armee lassen sich nicht nur in Anzahl Waffen und Soldaten berechnen, sondern unsere Milizarmee ist in der Bevölkerung verankert. Der Wille zur Abwehr und Verteidigung, die Verankerung, ist ein wichtiges Element unserer Armee. Die Frage ist berechtigt, ob mit 80 000 Personen, also einem Prozent der Bevölkerung, wie der Bundesrat das vorsieht, diese Milizorganisation, dieser Milizgedanke noch genügend abgestützt ist. Hier haben Sie mit dem Rückweisungsantrag die Möglichkeit geschaffen, noch etwas tiefer zu gehen. Es beunruhigt mich auch, wenn die Leute, die diese Sicherheit in den letzten Jahren geprägt und mitgetragen haben, heute besorgt sind. Diese Differenzen müssen soweit möglich ausgeräumt werden.

Was auch uns beunruhigt, ist die Geschwindigkeit, mit der sich alles entwickelt. Man steht immer wieder vor neuen Gegebenheiten. Wenn vor einer Woche jemand gesagt hätte, der nächste Terroranschlag werde in Schweden stattfinden, hätte ich wahrscheinlich gesagt, das glaubte ich nicht, Schweden als mehr oder weniger neutrales Land sei nicht gefährdet. Das ist es, was die Sicherheitspolitik prägt: Es passiert immer das, was man nicht erwartet hat. Dennoch darauf vorbereitet zu sein ist die Herausforderung der Sicherheitspolitik.

Herr David, es findet keine grundlegende Neuausrichtung statt. Die internationale Zusammenarbeit wird dort weitergeführt, wo wir das tun dürfen, wo wir Handlungsspielraum haben, wo es unserer Meinung nach Sinn macht. Wir haben Gelegenheit, auch das zu ergänzen, da Ihre Kommission von uns einen entsprechenden Bericht gefordert hat. Die Frage einer einheitlichen europäischen Luftraumüberwachung beschäftigt uns auch, es ist aber keineswegs so, dass ausländische Armeen ihr völlig zugestimmt hätten; sie haben genau die gleichen Bedenken wie wir. Persönlich bin ich, bei allem Optimismus, nicht sicher, ob so etwas in den nächsten Jahren realisiert wird, weil da doch unterschiedliche Landesinteressen bestehen. Welche Lösungen für die Armeen getroffen werden, wird sich noch weisen; wir sind bei diesen Gesprächen dabei.

Herr David, Sie haben auch bemängelt, dass die Armee gemäss Bundesrat 8000 Leute für den Schutz von internationalen Konferenzen zur Verfügung stellen soll. Natürlich ist das teilweise eine Polizeiaufgabe, aber so viele Polizisten haben wir nicht, auch können Polizisten nicht fliegen. Bei internationalen Konferenzen ist die Überwachung des Luftraums aber das A und O, und den Schutz der dritten Dimension - Sie haben die Frage von Modellflugzeugen angesprochen - kann nur die Luftwaffe übernehmen. Also wird es bei solchen Konferenzen immer eine Zusammenarbeit zwischen Zivilen, Polizei, Zivilschutz und Armee geben müssen. Genau das müssen wir üben. Wir haben in unserem Land einfach nirgends zu viele Mittel, weder bei den Kantonen noch an anderen Orten - das ist übrigens auch eine Qualität -; daher ist es durchaus angezeigt, dass die Armee gewisse Spitzen bricht. Sie darf nicht als Hilfspolizei missbraucht werden, aber es gibt Aufgaben, bei denen es Sinn macht, dass sie bei der Armee angesiedelt sind; und diese Aufgaben werden von der Armee auch hervorragend erfüllt. Das WEF ist wieder in Vorbereitung, der Frankophoniegipfel wurde durchgeführt - Stichwort "Apollinaire" -; bei solchen Veranstaltungen ist der Einsatz der Armee absolut notwendig. Nebenbei bemerkt: Auch in der Schweiz findet kein grösserer Anlass ohne die Armee statt, sei es ein Weltcup-Rennen oder eine Veranstaltung in einer Gemeinde. Es [PAGE 1312] scheint mir richtig und wichtig, dass wir auch in Zukunft mit bescheidenem Aufwand gewisse Spitzen brechen können.

So weit der Versuch, Ihre Fragen zu beantworten.

Gesamthaft, meine ich, bietet der sicherheitspolitische Bericht eine gute Grundlage für die Sicherheitspolitik. Mir persönlich ist es wichtig, dass die Sicherheitspolitik nicht wieder für zehn Jahre in der Schublade verschwindet, denn die Sicherheit für unser Land ist einer der Werte, die ganz zentral sind. Das müssen wir im Auge behalten. Die Möglichkeit zu einer vertieften Diskussion gibt dann die Auseinandersetzung mit dem Armeebericht. Dann folgen, daraus abgeleitet, die Konsequenzen für Militärgesetz und Verordnungen, sowie der Bericht zum Bevölkerungsschutz. Die Sicherheitspolitik muss uns in den nächsten Jahren zwangsläufig beschäftigen, um hier eine effiziente Lösung zu finden, die am Schluss der Bevölkerung dient, die für die Bevölkerung verständlich ist und die von einer grossen Mehrheit mitgetragen werden kann.

Ich bitte Sie in dem Sinne, dem sicherheitspolitischen Bericht zuzustimmen, und ich freue mich, wenn Sie auch die weiteren Schritte kritisch begleiten. Ich glaube, es ist nötig, diese Auseinandersetzung auch hier zu führen.

[VS]