Leuthard Doris · Bundesrat · 2011-03-07

Wortprotokoll

Ich danke für die intensive Debatte. Sie hat gezeigt, dass vieles konzeptionell noch unklar ist, dass auch die Meinungen noch stark auseinandergehen. Deshalb glaube ich auch, dass diese Vorlage noch einen weiteren Grad der Reife wird erreichen müssen, bis man wirklich einen politischen Konsens findet.

Es ist klar: Der Klimawandel ist ein Faktum; es gibt zunehmend Umweltkatastrophen, und es gibt zunehmend Schäden, die wir auch selber sehen. Es besteht mittlerweile Konsens darüber, dass es gescheiter ist, jetzt zu handeln und zu investieren, dass Nichtstun schlussendlich teurer ist, als wenn man mit Adaptations- und anderen Massnahmen versucht, den Auswirkungen eines übermässigen Treibhausgasausstosses entgegenzutreten.

Ein zweites Faktum ist, dass der Klimawandel nicht ein lokales und nationales, sondern ein globales Problem ist. Wir stehen deshalb jetzt auch seit längerer Zeit in Klimaverhandlungen. Dort spielt sich dasselbe ab wie bei der heutigen Debatte, aber auf internationaler Ebene. Jeder weiss, was zu tun wäre, aber man wartet auf den Kollegen, man wartet auf die Industrieländer, die sich zu verpflichten haben. Von den anderen weiss man genau, dass sie diejenigen sind, die grössere Emissionen aufweisen; sie warten aber zu, respektive sie erwarten, dass die Industriestaaten die Finanzierung übernehmen.

Die Schweiz hat sich bisher so positioniert, dass für sie verpflichtende Ziele wichtig sind. Wenn man nur Lippenbekenntnisse abgibt, dann wird auch international kein verpflichtendes Klimaprotokoll zustande kommen, vieles wird dann der Freiwilligkeit überlassen. Zu vieles wird als Lippenbekenntnis formuliert, ohne dass dann etwas passiert. Das können wir uns nicht mehr leisten. Es braucht klare, verbindliche Ziele, an denen man sich orientiert und die man dann auch erfüllt.

Jetzt komme ich zum Schweizer Problem: Wir Schweizer sind uns gewohnt, dass wir die Massnahmen, die wir beschliessen, auch umsetzen; wir streben die Ziele an und setzen die Massnahmen buchstabengetreu um. Das ist richtig, und das erwarten wir auch von unseren Bürgerinnen und Bürgern. Jetzt aber vorauszugehen, sich zu verpflichten und gleichzeitig zu wissen, dass viele zwar schon auf nationaler Ebene etwas anstreben werden, dass das aber selbstverständlich nicht verpflichtend sein wird und dass sie es selbstverständlich nicht erreichen werden - das macht die ganze Situation schwieriger, vor allem aus wirtschaftlicher Sicht. Ich verstehe, wenn die Wirtschaft sagt, sie möchte etwas tun, aber sie möchte nicht abgestraft werden; sie möchte sich dann nicht aufgrund von Abgaben und Belastungen in einer Situation befinden, die sie im internationalen Kontext weniger kompetitiv macht. Ein anderer Teil der Wirtschaft sagt, das sei zwar richtig, es könne aber auch eine Chance sein, wenn wir die Ersten seien, die Technologien zur Verfügung hätten, die den CO2-Ausstoss verminderten. Im Hinblick auf den weltweiten Markt schaffe das auch Arbeitsplätze, und es gebe Chancen für unsere Volkswirtschaft, wenn man hier einen neuen Pfeiler aufbaue.

In diesem Kontext den Weg zu finden zwischen Zielen, die wir dann auch erreichen wollen, und darüber hinausgehenden freiwilligen Massnahmen, das ist bei diesem Gesetz unsere Aufgabe. Es geht hier auch um Marktchancen, z. B. aus Sicht eines Unternehmens, das bewusst in diesen Bereich investiert, weil es da in den nächsten zwanzig, dreissig Jahren spannend wird. Der Bundesrat hat deshalb ein Reduktionsziel formuliert. Es ist nicht nur ein Lippenbekenntnis, es ist ein ambitiöses Reduktionsziel von 20 Prozent. Wir sagen Ihnen auch, dass wir das dann erreichen wollen.

Wir haben bei der heutigen CO2-Gesetzgebung, wonach ja bis zum Jahr 2010 eine Reduktion von 10 Prozent gegenüber 1990 zu erreichen war, in den ersten Jahren auch auf freiwillige Anstrengungen gesetzt. Es wurden auch Branchen-Reduktionsziele vereinbart. 2004 wurde klar: Das reicht nicht; wir werden diese Ziele nicht erreichen - Sie erinnern sich. Dann sind wir quasi auf Stufe 1 übergegangen und haben gesagt: Freiwilligkeit ist zu wenig gut, wir führen die CO2-Lenkungsabgabe auf Brennstoffen ein, und mit dem freiwilligen privatwirtschaftlichen Klimarappen haben wir auch im Bereiche der Treibstoffe etwas gemacht. Das hat sich so entwickelt.

Wir haben dann begonnen, mit den Kantonen im Bereiche der Gebäude zusätzliche Massnahmen auf die Schiene zu bringen, wie jetzt mit dem Gebäudeprogramm - und trotzdem erfüllen wir höchstwahrscheinlich die Kyoto-Ziele nicht! Auch das heutige System von freiwilligen Massnahmen, Lenkungsabgaben und Fördermassnahmen reicht also wahrscheinlich nicht, um unsere Ziele zu erreichen.

Was bleibt dem Staat in solchen Situationen? Wenn er merkt, dass er das Ziel auf dem Pfad, auf dem er ist, nicht erreicht, muss es ja noch eine Eskalationsstufe mehr geben! Wenn wir in solchen Situationen Gesetzesanpassungen vornehmen müssen - Sie wissen, wie lange das dauert. Was kann man also in solchen Situationen überhaupt noch tun? Man kann eigentlich nur bestehende Abgaben erhöhen - sofern dies dann nicht auch eine Gesetzesrevision bedingt - oder mit dem Zertifikatehandel Massnahmen im Ausland treffen. Im heutigen System haben wir deshalb einen Fächer von Inland- und Auslandmassnahmen vorgesehen, um genau diese Flexibilität zu haben.

Das ist eigentlich auch das Konzept dieser CO2-Gesetzesrevision. Wir sagen: Ja, das Reduktionsziel ist wichtig, wir wollen und müssen etwas tun - und die Schweiz soll ruhig auch ambitiös sein. Wenn es gelingt, eine international verbindliche Konvention abzuschliessen, wollen wir sogar auf 30 Prozent gehen - aber nicht schon jetzt! Jetzt, wo sich viele Staaten noch nicht wirklich verpflichten, jetzt wollen auch wir noch sagen: 20 Prozent ist gut. An sich könnten wir mehr tun, aber das ist noch im Stadium der Verhandlungen. Joker legt man nicht frühzeitig auf den Tisch, sondern erst, wenn das internationale Gefüge stimmt. Weiter sagt der Bundesrat Ja zu einem Reduktionsziel im In- und Ausland auf Gesetzesstufe, aber in Artikel 5 legt er auch den maximalen Anteil der im Ausland durchgeführten Massnahmen fest.

Wir möchten so viel wie möglich im Inland tun. Ich kann aber keinen Automobilisten verpflichten, jetzt das Auto zu wechseln. Sie haben vor zwei Stunden ein neues Reduktions- bzw. Importziel für Neuwagen bestimmt. Sie wissen aber: Das geht nicht von heute auf morgen, das braucht Zeit. Dasselbe gilt bei den Gebäudeprogrammen. Wir haben ja, was die CO2-Emissionen betrifft, mit den Gebäuden und der Mobilität fast 50 Prozent des Potenzials abgedeckt. Aber auch bei den Gebäudeprogrammen geht es nicht von heute auf morgen, deshalb braucht es ja auch Pfade. Wir haben Anreize, wir haben finanzielle Mittel zur Verfügung gestellt, [PAGE 117] aber es hängt im Wesentlichen vom Investitionswillen der Konsumentinnen und Konsumenten und vom technologischen Fortschritt ab, ob wir so schnell vorankommen, wie wir das wollen.

CO2 muss einen Preis haben. Wenn wir in der Vergangenheit eines gelernt haben, dann dies: dass wir letztlich für alles, was nicht übers Portemonnaie geht, zu bequem sind. Selbstverständlich können Sie jetzt sagen, Sie wollten weiter gehen. Wenn Sie aber einmal beruflich nach New York und einmal in die Ferien auf die Malediven fliegen, haben Sie Ihr CO2-Konto bereits aufgebraucht. Was mache ich dann mit Ihnen? Abgabe, Busse, Stubenarrest? Technisch könnten wir viel weiter gehen. Sie können den Winter problemlos mit 18 Grad in der Stube verbringen. Aber machen Sie das? Kann ich Ihnen das vorschreiben?

Der Mensch ist ein bisschen verwöhnt. Er orientiert sich zwar an Zielen, wir können ihn lenken, aber bis in Wirtschaft und Gesellschaft Verhaltensänderungen umgesetzt sind, braucht es Zeit. Die jungen Menschen, das ist meine Erfahrung, sind für die Klimathemen sensibler geworden. Vielleicht werden sie es schneller schaffen, ihr Verhalten auch an umweltpolitischen Zielen auszurichten. Deshalb, glaube ich, sind dieses Reduktionsziel - mit einer gewissen Flexibilität im Ausland, falls wir eben im Inland das Ziel nicht erreichen - und das darauf zugeschnittene Massnahmenpaket, das ja zu zwei Dritteln im Inland wirkt, die geeigneten Instrumente, um diese umweltpolitischen Ziele auch wirklich umzusetzen. Wir haben auch die Option, eine Stufe weiter zu gehen, wenn der Abschluss einer Klimakonvention gelingt; dann legen wir Ihnen das ja auch vor. Ich komme zu einigen Fragen, die Sie aufgeworfen haben.

Zu Herrn Ständerat Brändli, der gesagt hat, man müsse diesen Mitteleinsatz schon noch genau untersuchen, man müsse untersuchen, ob die heutige CO2-Abgabe gewirkt habe: Ich glaube, Herr Brändli, man kann nicht sagen, dass der Mitteleinsatz fragwürdig ist, wenn man die Lenkungswirkung wirklich anschaut. Ich bin einverstanden mit Ihnen, dass man über die Umverteilung oder die Rückverteilung reden kann. Aber es war so gewollt, dass es eben keine Steuer ist, sondern eine staatsquotenneutrale Abgabe. Wir senkten von 1990 bis 2009 den Endverbrauch von Erdölbrennstoffen um insgesamt 23,2 Prozent, und dies trotz einer grösseren Zahl an Haushalten, an Wohnungen. Zumindest dies kann man auch indirekt auf die fiskalische Belastung des Heizöls zurückführen. Das war ja der Sinn des Ganzen: Man erzielt durch eine Verteuerung von fossiler Energie eine Lenkungswirkung beim Konsumenten. Gepaart mit dem Gebäudeprogramm ist dies, so glaube ich nach wie vor, zielführend; zwar nicht sofort, aber mittelfristig, die Zahlen hierfür haben wir.

Zur Frage von Herrn Ständerat Büttiker: Die FCKW sind ja nicht Bestandteil der aktuellen Verhandlungen. Im Kyoto-Protokoll ist der Ausstoss von sechs Treibhausgasen bzw. Treibhausgasgruppen geregelt, die FCKW werden international durch das sogenannte Montreal-Abkommen erfasst. Das ist verpflichtend, das wirkt. Die Schweiz hat das hier umgesetzt. Das Montreal-Protokoll hat tatsächlich auch zu einer Senkung der globalen FCKW-Emissionen geführt. Deshalb geht man jetzt weiter mit sechs neuen Bereichen; weitere werden folgen, bei denen vor allem jetzt auch Schwellenländer Emissionspotenziale aufweisen, die wir reduzieren möchten.

Zu Ihrer Frage, wie in Zukunft freiwillige Massnahmen behandelt werden: Wenn wir uns jetzt auf einen Richtwert einigen, ist schliesslich die CO2-Bilanz wichtig. Wir messen, und dann werden wir feststellen, wo wir stehen. Alle freiwilligen Massnahmen führen ja zu einer Reduktion, hier hat die Stiftung Klimarappen gute Arbeit geleistet. Viele Unternehmen - dafür dürfen wir auch Danke sagen - haben uns mit diesem Meccano geholfen, zusammen mit anderen Instrumenten diese Reduktionsziele heute zu erfüllen. Mit der Vorlage, die Sie beraten, wird das ja in eine neue gesetzliche Grundlage überführt. Das ist wichtig für die CO2-Bilanz und für das Treibhausgas-Inventar, wo das selbstverständlich angerechnet, mitkalkuliert wird und somit weiterhin einen wesentlichen Bestandteil dieser Politik darstellt.

Sie haben gesagt, Markt sei besser als Planwirtschaft. Ich glaube, da haben wir keine Differenz. Trotzdem kann der Markt nicht alles, er braucht auch Regeln. Mit dem Richtwert geben wir ihm hier ja eine Stossrichtung vor. Mit vielen Massnahmen, von den Produktevorschriften für Geräte und Personenwagen bis hin zu den Muken, den Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich, geben wir der Industrie, dem Gewerbe eine Richtschnur. Es sind zum Teil verbindliche Regeln, die festlegen, wie sie zu bauen haben, was sinnvoller ist. Das ist für mich noch nicht Planwirtschaft, das ist normale Gesetzgebung, die eben auch lenkt. Ein Ziegelstein aus diesem Material ist nicht unbedingt teurer als einer aus jenem Material, aber wenn er technologisch moderner ist, wenn das dazu führt, dass er mehr Wärme dämmt usw., dann ist es gescheit, ihn einzusetzen. Die Schweiz hatte schon immer eine Industrie, die sich weiterentwickelte. Wenn wir es mit diesen Massnahmen unterstützen können, dann ist das sinnvoll gelenkte Marktwirtschaft, wo sich im Wettbewerb das beste Produkt durchsetzen soll, wo der Kunde aber auch an den Energieetiketten usw. sieht, dass ein Kühlschrank der Kategorie A, ökologisch gesehen, besser ist als einer der Kategorie C, D usw. Ich glaube, die Information für den Konsumenten ist ein wichtiger Teil des ganzen Umwelt- und Energieregimes, das wir aufbauen.

Herr Ständerat Jenny, Ziele fassen und sie erreichen - genau das ist die Crux. Deshalb möchte ich Ziele, bei denen ich weiss: Wir müssen uns anstrengen, aber wir können sie erreichen. Irgendeine Vision können Sie in die Parteiprogramme schreiben. Aber das hier ist staatliches Recht; ich, meine Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen, die Wirtschaft, alle müssen es umsetzen. Dafür setze ich mich ein; deshalb möchte ich das, was wir beschliessen, nicht nur auf dem Papier haben, sondern in der Realität.

Zu Herrn Stähelin: Die Frage nach dem Inlandziel ist tatsächlich eine wichtige Frage. Ein Inlandziel zu haben heisst grundsätzlich, dass das Reduktionsziel allein das umfasst, was mit im Inland durchgeführten Massnahmen erreicht wird. Die Resultate von Massnahmen, die nicht im Inland durchgeführt werden, zählen nicht zum Inlandziel.

Zur Verbindung von Inlandziel und ETS: Das ist wahrscheinlich die Crux bei Artikel 12ff. Wir haben das ETS noch nicht, diese Wochen beginnen die ersten Verhandlungen. Wir wissen noch nicht, wo der Schwellenwert liegt, wo die Schweizer Unternehmen in dieses System eingebunden werden. Ab einem gewissen Schwellenwert werden sie diesem System zwingend und automatisch unterstellt. Die Unternehmen, die unter diesem Wert sind, und das wird eine grosse Zahl sein, werden nicht erfasst. Wenn das ETS in einem bilateralen Vertrag mit der EU festgehalten wird, heisst das grundsätzlich: Wir haben freien Handel mit Emissionsrechten zwischen der Schweiz und den Mitgliedstaaten der EU. In diesem Fall müssen aus der EU zugekaufte Emissionsrechte als Inlandmassnahmen anerkannt werden, denn wir haben einen gemeinsamen Binnenmarkt, in dem man mit diesen ETS-Zertifikaten handeln kann. Falls die Bundesversammlung, wie vom Nationalrat gewünscht, ein Inlandziel beschliesst, müssten in der EU erzielte Massnahmen dem Inlandziel gutgeschrieben werden. Dazu kommt es, wenn Sie ein reines Inlandziel beschliessen und dieser bilaterale Vertrag mit der EU ausgehandelt ist. Das sage ich Ihnen jetzt, zu diesem Zeitpunkt schon - in Vorwegnahme der Diskussion zu Artikel 12.

Der Bundesrat hat Ihnen ja eine andere Formulierung vorgeschlagen - genau deshalb, weil wir noch nicht wissen, was der Inhalt dieses Systems ist. Was sind die Bedingungen dafür, dass die Schweiz mitmacht? Sie wissen auch, dass der Bundesrat derzeit in Bezug auf die Beziehungen mit der EU über einen Gesamtansatz nachdenkt. Ich weiss auch nicht, wann das abgeschlossen ist und das Resultat vorgelegt wird. In drei, vier oder fünf Jahren? Deshalb muss ich im Moment einfach vom heutigen System ausgehen, bei dem Zertifikate auf EU-Ebene nicht bestehen. Wir haben ein nationales System mit einem nationalen Binnenmarkt; alles andere [PAGE 118] ist Zukunftsmusik. Für den Bundesrat ist dies natürlich in der Regel angenehmer. Wir legiferieren dann, wenn wir neue Fakten haben, und nicht zum Voraus, aufgrund von etwas, das sein kann, von etwas, das schnell gehen, aber auch relativ lange dauern kann. Das ist zu berücksichtigen, wenn Sie heute Abend oder morgen über das Inlandziel reden.

Kurz zusammengefasst: Wir sind überzeugt, dass die Klimapolitik für die Zukunft dieses Landes ganz entscheidend ist; wir sind überzeugt, dass es ein ambitiöses Reduktionsziel braucht. Wir wollen das Ziel aber auch erreichen. Es braucht Flexibilität, wenn die heutigen Massnahmen nicht ausreichen, wir wollen deshalb auch die Bestimmung über eine allfällige CO2-Abgabe auf Treibstoffen beibehalten. Auch das kann ein Hilfsmittel sein, mit dem die Ziele besser zu erreichen sind. Jetzt müssen Sie den Instrumentenkorb dafür schaffen; je breiter, je flexibler er ist, umso mehr können wir das volkswirtschaftliche und das umweltpolitische Instrumentarium anpassen. Wenn diese Ziele nicht erreicht werden - weil wir zu viele Menschen sind, weil sich die Menschen nicht so vernünftig verhalten, wie wir das jeweils möchten -, dann müssen wir mit diesem Instrumentarium Anpassungsmassnahmen vorschlagen. Das können wir nur bei möglichst grosser Flexibilität tun.