Fluri Kurt · Nationalrat · 2011-04-13

Wortprotokoll

Am 11. August 2009 ist die nun vorliegende Volksinitiative mit 108 579 gültigen Unterschriften in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes eingereicht worden. Sie verlangt, dass aussenpolitische Verträge in wichtigen Bereichen dem obligatorischen Referendum unterstellt und Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden müssen. Dasselbe gilt für völkerrechtliche Verträge, die einmalige Ausgaben von mehr als 1 Milliarde Franken oder wiederkehrende Ausgaben von mindestens 100 Millionen Franken zur Folge haben.

Die Initianten begründen die Initiative zusammengefasst damit, dass der Bundesrat internationale Verhandlungen vorantreibe und immer mehr Staatsverträge, insbesondere mit der EU, abschliesse. Dies führe zur Übernahme von fremdem Recht und Folgerecht, das man bei Vertragsabschluss noch nicht kenne. Der Volkswille werde ausgeschaltet, die Unabhängigkeit der Schweiz und die direkte Demokratie seien gefährdet. Auf weitere Begründungen für die Volksinitiative kommen wir bei der Schilderung des Standpunktes der Minderheit unserer Kommission zu sprechen.

Der bundesrätliche direkte Gegenvorschlag will das Referendumsrecht ebenfalls optimieren. Demnach soll für Staatsverträge, die aufgrund ihrer Bedeutung auf der gleichen Stufe wie die Bundesverfassung stehen, das obligatorische Referendum eingeführt werden. Dieses ausserordentliche obligatorische Staatsvertragsreferendum fusst auf dem Grundsatz des Parallelismus: Was landesrechtlich in der Verfassung zu regeln ist, bedarf der Zustimmung von Volk und Ständen. Ist die gleiche Regelung in einem Staatsvertrag vorgesehen, dann soll dieser Staatsvertrag wie eine Verfassungsänderung ebenfalls dem obligatorischen Referendum unterworfen sein.

Bereits heute kennen wir die Usanz, Staatsverträge, die von derartiger Bedeutung sind, dass ihnen Verfassungsrang zukommt, freiwillig dem obligatorischen Referendum zu unterstellen, nämlich dem sogenannten ausserordentlichen Referendum oder dem obligatorischen Referendum sui generis. Dies war der Fall bei der Abstimmung über den EWR.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass die Initiative insofern zu weit gehe, als auch völkerrechtliche Verträge mit einer geringeren als einer verfassungsrechtlichen Tragweite der obligatorischen Zustimmung von Volk und Ständen unterworfen würden. Die Formulierung "in wichtigen Bereichen" sei zudem sehr interpretationsdürftig und es wäre im Falle einer Annahme während längerer Zeit mit einer erheblichen Rechtsunsicherheit zu rechnen. Die Initiative hätte gemäss Bundesrat eine unnötige Beschränkung des aussenpolitischen Handlungsspielraums vor allem auch im wirtschaftlichen Sektor zur Folge. Es sei davon auszugehen, dass gemäss Initiative nicht nur der EU-Beitritt dem neuen obligatorischen Referendum unterworfen wäre, sondern auch Doppelbesteuerungsabkommen, Freihandelsabkommen, IMF-Kredite, eine Erweiterung der Personenfreizügigkeit auf allfällige neue EU-Mitglieder usw.

Der Gegenvorschlag des Bundesrates beschränkt das obligatorische Referendum auf Staatsverträge von Verfassungsrang. Damit würde, wie erwähnt, eine Parallelität zwischen binnenstaatlichen und aussenpolitischen Entscheiden erzielt. Gemäss Gegenvorschlag würden beispielsweise dennoch ein Rahmenabkommen mit der EU, allfällige Zusatzprotokolle zur EMRK oder eine Übernahme der EU-Sozialcharta dem obligatorischen Referendum unterworfen, hingegen nicht die weiteren oben erwähnten Beispiele.

Die SPK Ihres Rates hat am 3. Februar 2011 je mit 17 zu 8 Stimmen bei 1 Enthaltung beschlossen, Volk und Ständen zu empfehlen, die Initiative abzulehnen und den Gegenentwurf anzunehmen. Die Gültigkeit der Initiative war völlig unbestritten und braucht hier auch nicht näher begründet zu werden. Die SPK ist der Meinung, dass das wachsende Geflecht von bilateralen und multilateralen völkerrechtlichen Verträgen die unabdingbare Rechtsgrundlage für die tatsächlich erfolgte und sich weiterentwickelnde Globalisierung der Wirtschaft und die Zusammenarbeit der Staaten sei. Als kleiner Staat mit einer offenen und stark internationalisierten Volkswirtschaft habe die Schweiz ein eminentes Interesse an der Entwicklung dieser internationalen Rechtsordnung. Ihre aussenpolitische Handlungsfähigkeit und ihre internationale Anerkennung als zuverlässige Vertragspartnerin seien deshalb von entscheidender Bedeutung.

Die Ausdehnung des Referendumsrechts gemäss Initiative wäre nach Auffassung der Mehrheit der SPK sehr weitgehend. Mit der Formulierung "in wichtigen Bereichen" würde eine grosse Unsicherheit geschaffen. Bezieht sich nun das "wichtig" auf die finanziellen Folgen, auf die Auswirkungen auf einzelne Wirtschaftszweige, auf einzelne Bevölkerungskreise oder ausschliesslich auf die politische Beurteilung? Damit wären die Rechtssicherheit und die Abschätzbarkeit bei der Beurteilung der Referendumspflicht erheblich eingeschränkt. Die Bundesversammlung müsste in jedem einzelnen Fall entscheiden, ob der zur Diskussion stehende Staatsvertrag zu einem wichtigen politischen Sachbereich zu zählen ist oder nicht.

Die Initianten haben in den Kommissionsberatungen angeführt, diese Frage mit Staatsrechtsexperten besprochen zu haben. Diese sollen die Meinung vertreten haben, die Formulierung "in wichtigen Bereichen" sei praktikabel und tauglich. Leider konnten uns diese Experten bisher noch nicht genannt werden. Aber wir gehen davon aus, dass diese Meinung tatsächlich so vertreten wird.

Das Vetorecht der Kantone würde auf Staatsverträge von bloss geringerer Wichtigkeit ausgedehnt. Schliesslich würde durch die Verknüpfung des Referendums mit den finanziellen Folgen eines Vertrages ein bisher abgelehntes Finanzreferendum eingeführt. Natürlich wäre mit einer nicht unerheblichen Zunahme obligatorischer Volksabstimmungen zu rechnen. Für die Jahre 2006 bis 2009 verweise ich auf die Botschaft, auf die Seiten 6975 und folgende. Im Jahre 2010 beispielsweise wären fünf zusätzliche Staatsverträge gemäss Initiative und keiner gemäss Gegenvorschlag neu dem obligatorischen Referendum unterworfen gewesen; 2011 [PAGE 669] dagegen, im laufenden Jahr, je ein zusätzlicher Staatsvertrag. Insgesamt hätte die Erweiterung des Referendumsrechts gemäss Initiative eine unerwünschte Verzögerung und rechtliche Verunsicherung in aussenpolitischen und vor allem auch aussenwirtschaftspolitischen Belangen zur Folge.

Die Minderheit der Kommission ist wie das Initiativkomitee der Meinung, bei den Volksrechten bestünden heute wesentliche Defizite, Bürgerinnen und Bürger könnten bei vielen wichtigen politischen Weichenstellungen nicht oder nur ungenügend mitbestimmen. Die Initiative versteht sich deshalb als Gegengewicht zu den Tendenzen, die direkte Demokratie einzuschränken. Sie soll insbesondere den schleichenden Beitritt zur EU sowie zu anderen internationalen Machtgebilden und die Aushebelung der Volksrechte durch internationale Verträge und durch fremdes Recht verhindern.

Die geltende Verfassungslage wird also von den Initiantinnen und Initianten als ungenügend bewertet. Auch den Kantonen, die oft direkt betroffen seien, aber bei Staatsverträgen nichts zu sagen hätten, soll mit dieser Initiative geholfen werden. Zudem würde das neue obligatorische Referendum das aufwendige Sammeln von Unterschriften erübrigen, womit die personellen und finanziellen Mittel auf den Abstimmungskampf konzentriert werden könnten.

Nach Auffassung der Mehrheit der SPK ist die Initiative aus den genannten Gründen abzulehnen, aber der Gegenvorschlag zu unterstützen. Dieser führe zu einer systematisch logischen Verbesserung des heutigen Staatsvertragsreferendums, indem bloss Verträge mit Verfassungsrang dem entsprechenden Volksrecht unterworfen würden. Dieser Parallelismus besteht heute auf Gesetzesstufe, indem Bestimmungen in Staatsverträgen, welche Gesetzescharakter haben, dem fakultativen Referendum unterworfen sind; nach dem Gegenentwurf wären solche mit Verfassungscharakter neu dem obligatorischen Referendum unterworfen.

Deshalb ist die Mehrheit der SPK in Übereinstimmung mit dem Bundesrat der Meinung, die Initiative sei abzulehnen und der Gegenvorschlag zu unterstützen. Wir empfehlen Ihnen mit 17 zu 8 Stimmen bei 1 Enthaltung dieses Vorgehen.