Dreifuss Ruth · Bundesrat · 2001-05-09

Wortprotokoll

L'objectif de la 11e révision de l'AVS est de consolider cette pierre angulaire de la politique sociale et de sortir aussi d'une période où, à tort plutôt qu'à raison, des doutes quant à sa pérennité sont apparus. Pour ce faire, nous devons veiller avec la même attention scrupuleuse sur les trois sources principales du financement de l'AVS - le problème que nous continuons d'aborder maintenant. Et nous pouvons à ce stade laisser de côté le placement du fonds, qui est une autre source non différente, et l'impôt sur les maisons de jeu. Ils forment ensemble 900 millions de francs de ressources actuellement. Nous laissons éventuellement aussi à part la question de l'or. Car, encore une fois, cela ne peut pas être considéré comme les trois sources principales du financement de l'AVS.

Vous me permettrez de reprendre très rapidement le rôle de ces trois sources; je ne voudrais pas répéter ce que je disais à propos de l'indice mixte hier, mais ces trois sources se complètent aussi de façon géniale. [PAGE 471]

La première source, ce sont les cotisations individuelles. Nous avons vu hier que le lien entre l'évolution de la masse salariale et le niveau des rentes est réglé de façon extrêmement prudente, cela est justifié par l'allongement de la vie humaine et le risque de l'augmentation brutale du nombre des rentes. On peut dire que, selon la conjoncture, l'AVS stabilise l'économie en permettant aux rentiers de conserver un pouvoir d'achat, ou l'économie stabilise l'AVS en période de croissance. Cette part est bien sûr la plus importante dans le financement de l'AVS. Elle représente à peu près 20 milliards de francs sur les 27 milliards de francs de dépenses. Elle crée un lien individuel entre chaque personne et l'AVS: l'AVS est réellement ressentie comme une assurance, et non pas comme un cadeau du Père Noël que serait l'Etat. Chacun se sent effectivement payeur net une partie de sa vie et receveur net dans une autre partie de sa vie. Cela me paraît extrêmement important; cela stabilise l'AVS du point de vue psychologique, et aussi du point de vue du lien entre les personnes et cette assurance: elles s'en sentent responsables. Elles sont prêtes à accepter parfois des sacrifices, parfois des efforts additionnels. C'est "leur" assurance!

Cette partie principale qui nous distingue de systèmes de sécurité sociale plus globaux, plus anonymes, me paraît extrêmement importante. D'où l'importance de stabiliser l'AVS non pas seulement sur le plan des finances, mais également sur le plan de l'attachement de la population à cette institution remarquable.

Nous avons comme deuxième source la taxe sur la valeur ajoutée. C'est d'elle que nous allons parler. Elle est nouvelle, elle n'a été introduite qu'il y a deux ans. Elle a rapporté l'année passée, directement à l'AVS, 1,8 milliard de francs et une part de 17 pour cent additionnelle qui est venue consolider l'AVS par le biais de l'obligation de la Confédération de veiller à son financement; j'y reviendrai tout à l'heure. En d'autres termes, il n'y a là qu'une imputation au compte de la Confédération de cette source. La TVA va directement dans l'AVS; elle y joue un rôle tout aussi important que ce qui y entre sans passer par le compte de la Confédération.

Permettez-moi de rappeler rapidement les avantages principaux de la TVA:

1. Tous y participent. C'est bien sûr quelque chose d'anonyme; il n'y a plus ce lien individuel avec l'assurance puisque chacun y a son compte. Mais tous y participent. Tous, c'est-à-dire également les retraités. C'est une façon de consolider le contrat de génération, en montrant bien que les retraités, dans la mesure de leurs possibilités, participent également à l'équilibre de l'AVS. C'est donc une décharge pour les jeunes générations. Cela me paraît, à l'heure actuelle, un pas très important.

2. La TVA ne réduit en rien la capacité concurrentielle de notre économie, puisqu'elle ne grève pas les exportations dont nous sommes tous dépendants. Cela convient donc tout particulièrement à une économie comme la nôtre.

3. Défaut ou avantage. Je dirais qu'elle est plus ou moins proportionnelle au revenu. Il est vrai qu'elle est légèrement dégressive et cela n'en fait pas un impôt très social. Elle charge les petits revenus plus qu'il ne serait souhaitable. C'est pourquoi il nous faut veiller sans relâche à ce que l'on utilise la TVA, pour l'essentiel, dans un but qui est aussi en faveur de ces petits revenus. Cela permet de justifier, face à ces contribuables indirects, ce type de financement.

Comme la masse salariale, la taxe sur la valeur ajoutée est sensible à la conjoncture économique, mais malgré tout, elle est relativement stable et supportable dans l'ensemble.

4. Un autre avantage, c'est que son effet est rapide et que si le besoin de la prélever se fait sentir, on peut le faire, ni trop tôt, ni trop tard, à la condition que la base constitutionnelle soit déjà donnée. A ce moment-là, on peut raccourcir la voie de la décision, quitte d'ailleurs à conserver le droit des citoyens et des citoyennes à se prononcer sur le sujet, sans avoir pour autant à passer par une modification constitutionnelle lourde.

C'est ce que nous vous demandons ici et que nous vous avions demandé lors de l'introduction de la TVA. La constitution prévoit donc qu'en cas de besoin, et seulement en cas de besoin, on peut recourir à la taxe sur la valeur ajoutée, c'est-à-dire que le Parlement peut, par une loi soumise au référendum facultatif, prendre cette décision. Je suis persuadée que si le souverain doit se prononcer à ce sujet, sachant que l'on n'y recourra qu'en cas de besoin, que d'autres efforts ont été faits et que ce qu'on lui propose est équilibré, il permettra de recourir à la taxe sur la valeur ajoutée, comme il l'a d'ailleurs déjà fait une fois.

Enfin, j'arrive à la troisième source, qui au début jouait un rôle encore beaucoup plus important qu'aujourd'hui. Il s'agit de la part de l'Etat. La part de l'Etat au financement de l'AVS, qui est aujourd'hui, comme vous le savez, de 20 pour cent, partagés entre la Confédération, 17 pour cent, et les cantons, 3 pour cent. Selon la nouvelle péréquation financière, et cela est logique, c'est la Confédération seule qui devrait en fait payer pour l'AVS, nous l'avons promis plusieurs fois aux cantons. Et j'espère bien que nous pourrons, dans ce domaine, renoncer à faire débourser les cantons uniquement pour décharger la Confédération de ce poids.

La part de l'Etat a été réduite au cours de l'histoire de l'AVS. Surtout, j'aimerais attirer votre attention là-dessus, on a souvent recouru à des "trucs" qui consistaient à baisser cette part pour des raisons d'économies générales de la Confédération. On a manipulé, je me permets d'utiliser ce terme, quelque chose qui est le principal stabilisateur de l'AVS, dans la mesure où c'est la seule source qui est directement liée aux dépenses. C'est-à-dire que c'est la seule source qui est directement influencée positivement par l'évolution démographique. Positivement, dans le sens où la part couverte par l'Etat assume l'ensemble de l'évolution des grands facteurs qui influencent l'AVS, y compris la démographie, ce qui n'est le cas directement ni de la TVA ni des cotisations.

Il est donc extrêmement important que cette part soit stable, qu'elle soit soustraite à ce que j'ai appelé des manipulations passées de promesses non tenues. Je vous rappelle que, dans les années quatre-vingt, on a promis que la part de la Confédération atteindrait les 25 pour cent; ça n'est pas le cas. On a abaissé, on a joué avec cela. Et rien n'est plus négatif pour l'AVS que de toucher à la stabilité de cette part de la Confédération soutenue par les efforts des cantons.

Pour que cette part puisse être payée, on a toujours discuté de savoir si la Confédération devait avoir des ressources liées qui lui permettent de faire face à cette obligation. Nous avons l'impôt sur le tabac et l'impôt sur les boissons distillées. Par le passé, ces deux sources dépassaient même les obligations de la Confédération - ce qui ne signifie pas que la Confédération en gardait une partie, mais que la part que recevait l'AVS était encore plus grande que l'obligation légale de l'Etat. Entre-temps, cette part a baissé; elle représente aujourd'hui à peu près un tiers, je crois, des obligations de la Confédération, à peu près 1,5 milliard de francs.

Nous avons deux propositions sur la table qui consistent l'une à modifier cette imposition sur les boissons distillées et l'autre à soustraire cette fiscalité des comptes généraux de l'Etat.

A ce stade, j'aimerais prendre position par rapport à ces deux propositions.

La proposition Studer Heiner, je ne suis pas sûre de tout à fait bien la comprendre. Est-ce une proposition visant tout simplement à modifier les bases pour la perception de l'impôt sur les boissons distillées, en l'élargissant à l'ensemble des boissons alcooliques? Nous avons certes fait quelques calculs, mais il est difficile d'imaginer ce que pourrait représenter un tel élargissement; il pourrait s'élever peut-être à quelques centaines de millions de francs par année, selon la taxe. On pourrait éventuellement imaginer un revenu de 150 à 300 millions de francs par année, si cet impôt sur les vins et sur la bière était raisonnable. Mais M. Studer ne nous dit rien sur l'affectation de ces ressources. Et là, je dois lui poser la question. S'il veut ici créer une base légale pour un élargissement de l'assiette fiscale, j'aimerais le prier de ne pas le faire ici, mais de le faire réellement en relation avec la fiscalité et non pas avec l'AVS, dans la mesure où le débat doit être plus large. Il doit tenir compte à la fois des effets [PAGE 472] positifs en matière de santé publique et des effets négatifs en termes d'économie, en particulier pour nos vignerons. C'est un débat en lui-même. Il est clair que la Confédération conserverait dans ce cas, si je l'ai bien compris, le bénéfice de cette fiscalité élargie. Cela signifie que ce débat peut avoir lieu en dehors de ce que nous discutons aujourd'hui.

Par contre, la proposition Lauper, qui reprend au fond la même idée, dit clairement qu'elle veut allouer l'intégralité de ces ressources non pas à la Confédération afin qu'elle remplisse ses obligations envers l'AVS, mais directement à l'assurance.

Pour moi - j'y reviendrai à propos du 17 pour cent de la taxe sur la valeur ajoutée -, c'est vouloir étrangler l'Etat en prétendant sauver l'AVS. Cela revient à priver l'Etat des moyens dont il a besoin pour consolider l'AVS. L'AVS ne doit pas être sauvée dans ce sens-là. J'ai exprès utilisé des termes un peu forts pour montrer qu'on ne résout pas un problème en en créant un autre.

La Confédération a besoin de ressources pour assumer ses obligations face à l'AVS, en particulier des ressources traditionnelles que sont les boissons alcooliques. Dans le cas actuel, les boissons distillées et le tabac sont un fondement tellement solide de cette obligation de la Confédération que j'ai envie de vous dire: "N'y touchez pas et laissez à la Confédération ces ressources, qu'elles soient élargies comme vous le souhaitez les deux, ou qu'elles restent liées aux boissons distillées. Laissez-les à la Confédération. Sinon, vous étranglez l'Etat et l'empêchez de remplir ses tâches générales."

J'en viens au 17 pour cent, à cette part de la taxe sur la valeur ajoutée que nous avons fait transiter par la Confédération pour lui permettre de réaliser la stabilisation de l'AVS.

Avant de parler de la TVA, je pourrais dire que nous avons nous-mêmes proposé, je crois - ou en tout cas nous sommes absolument d'accord -, que l'impôt sur les recettes des maisons de jeu, lui, soit directement alloué à l'AVS et non pas à la Confédération pour lui permettre de faire face à ses obligations envers l'AVS. Pourquoi? La constitution mettait cet impôt sur le même plan que les boissons distillées et le tabac.

Or, durant la campagne, il y a peut-être eu des malentendus. Le souverain a pu croire, malgré la clarté de l'article constitutionnel, que cet argent alimenterait directement l'AVS en plus de la part de l'Etat. C'est la raison pour laquelle vous avez mis dans la loi une réglementation que je dirais en harmonie avec le message aux citoyens et aux citoyennes pour se déterminer dans leur vote, mais pas avec la constitution. Ceci fait dire à mon collègue et ami, M. Villiger, qu'en Suisse, le message que l'on adresse lors d'une campagne vaut plus que l'acte constitutionnel. Il a raison. Le moment est venu de mettre à jour la constitution et de l'adapter à ce qui a pu être dit ou compris pendant cette campagne. Nous vous proposons donc de suivre sur ce plan-là cette proposition et d'allouer l'intégralité des recettes des casinos directement à l'AVS et d'en priver l'Etat. Il s'agit quand même maintenant de 50 à 60 millions de francs, davantage à l'avenir, qui permettront à la Confédération de faire face à ses obligations envers l'AVS. Il est bon que les citoyens et les citoyennes sachent que nous sommes extrêmement scrupuleux sur ce qu'ils ont pu vouloir, même si la lettre doit éventuellement être adaptée à l'esprit.

Mais il faut dire que, étant donné l'importance d'un taux fixe de prise en charge par l'Etat, il est évident que ces 20 pour cent doivent trouver une source de financement. Il n'y a pas mille manières de le faire. Il n'y en a en fait que trois.

La première, c'est d'ajouter des ressources liées à celles que reçoit aujourd'hui la Confédération. Et c'est ce que nous avons fait avec ces 17 pour cent. Je vais donc plaider pour que vous les mainteniez à la Confédération. C'est très important pour qu'elle puisse faire face à ses obligations, ou alors il faut lui laisser suffisamment de ressources générales. Or, à quoi assistons-nous? A des baisses d'impôts par ailleurs, à des voeux de réductions générales des ressources de l'Etat de la part de certains parlementaires. C'est donc, comme je l'ai dit tout à l'heure, une volonté d'étrangler, de priver l'Etat des moyens pour les tâches qu'on lui confie en espérant que, par là, il sera obligé de renoncer à certaines des obligations qui lui sont faites, c'est-à-dire qu'on va lui demander d'économiser ailleurs. Mais où ailleurs, ai-je envie de dire? Sur la recherche, sur l'armée? Sur quel budget voulez-vous trouver suffisamment d'argent pour compenser la croissance des obligations de la Confédération face aux dépenses de l'AVS? C'est là que je vois des arrière-pensées pas forcément très positives dans cette proposition, et non pas seulement le désir légitime de transparence dans les comptes.

En d'autres termes, la troisième possibilité, et vous aurez compris que c'est celle que je rejette avec le plus de vigueur, c'est de modifier les obligations de la Confédération envers l'AVS. Il est difficile de dire que ces obligations sont sacrées, si on ne donne pas à l'Etat les moyens de les couvrir. C'est la raison pour laquelle je soutiens dans ce domaine la proposition de minorité II (Egerszegi). Nous avons besoin de ressources pour assumer les obligations de la Confédération envers l'AVS. C'est indispensable pour l'AVS également, et c'est cela que j'ai essayé de vous faire accepter comme idée.

Cela signifie également que je soutiens la même position en ce qui concerne le point de TVA déjà prélevé depuis 1999. Cela signifie aussi, je l'ai dit tout à l'heure, que je serais heureuse que M. Studer Heiner ne mêle pas une discussion générale sur la taxation des boissons alcooliques au débat sur l'AVS. J'aimerais dire à M. Lauper qui, lui, veut absolument mêler cette discussion à l'AVS et priver l'Etat de 1,5 milliard de francs supplémentaires que je m'oppose farouchement à sa proposition.