preparatory:AB 121265

Wortprotokoll

Nous examinons à présent le projet relatif à l'initiative populaire "pour des jeux d'argent au service du bien commun" ainsi que son contre-projet direct rédigé par le Conseil fédéral. Actuellement, la Confédération a une compétence législative concurrente, que l'on peut qualifier d'étendue, pour l'ensemble des jeux de hasard. Cette compétence est définie à l'article 106 de la Constitution fédérale. Les règles précises en matière de jeux de hasard sont quant à elles définies dans deux lois fédérales distinctes: la loi fédérale sur les loteries et les paris professionnels et la loi fédérale sur les jeux de hasard et les maisons de jeu.

La loi fédérale sur les loteries et les paris professionnels date de 1923. Elle ne définit pas précisément l'objectif qu'elle vise, mais elle pose le principe de l'interdiction des loteries sauf pour les loteries servant à des fins d'utilité publique, que les cantons peuvent autoriser. La loi sur les maisons de jeu est le résultat de la libéralisation partielle du marché des casinos dans les années 1990 et effective depuis le début des années 2000. Cette loi concrétise le principe de l'octroi de concessions et encadre l'activité des maisons de jeu. Elle définit le jeu de hasard et interdit notamment aux maisons de jeu le recours à Internet.

Le taux de l'impôt est fixé dans cette loi et il est compris dans une fourchette allant de 40 pour cent au minimum à 80 pour cent au maximum. La libéralisation partielle des maisons de jeu a généré une montée en puissance des casinos et a dopé leur volonté d'accroître leur revenu sur le revenu brut des jeux. Cela a engendré une rivalité claire avec les grandes loteries qui ont été la cible de plusieurs polémiques déstabilisantes: la première sur le manque de transparence de l'autorité de distribution et la seconde sur la nature juridique et le droit d'exploiter par la Loterie romande les Tactilo, ces jeux de loterie en ligne que l'on trouve dans les cafés.

La pression sur les cantons qui autorisent les loteries a crû énormément, lorsque le Conseil fédéral a décidé en 2001 de réviser le droit des loteries. Toutefois, cette réforme a été suspendue, puis classée en 2004. D'une part, les cantons et les sociétés de loteries et les bénéficiaires s'étaient clairement prononcés contre la révision et, d'autre part, les cantons avaient adopté un concordat intercantonal entré en vigueur le 1er juillet 2006 qui s'applique aux grandes loteries intercantonales, c'est-à-dire à Swisslos et à la Loterie romande. Elle a fait taire les critiques sur l'absence de transparence en instaurant des organes de contrôle, de surveillance de la répartition des gains et des dispositions sur la prévention de la dépendance liée aux jeux avec l'introduction d'une contribution obligatoire pour les loteries visées de 0,5 pour cent du revenu brut des jeux en faveur de la prévention.

La contestation du droit de la Loterie romande d'exploiter des Tactilo, qui avait débuté en juin 2004 par une décision de la Commission fédérale des maisons de jeux, a finalement trouvé son épilogue juridique par un arrêt du Tribunal fédéral du 18 janvier 2011 qui a confirmé le caractère de loterie du Tactilo et la possibilité pour la Loterie romande de l'exploiter.

L'initiative populaire "pour des jeux d'argent au service du bien commun" que nous traitons aujourd'hui a été lancée dans ce contexte fortement conflictuel avec pour objectif de défendre les intérêts des loteries. Elle a été déposée auprès de la Chancellerie fédérale le 10 septembre 2009 munie de pas moins de 170 000 signatures valables.

Cette initiative vise, au travers d'une modification de l'article 106 de la Constitution fédérale, à garantir que les jeux d'argent autorisés par la Confédération et par les cantons soient au service de l'utilité publique. Concrètement, l'initiative a trois objectifs: d'abord, l'affectation de l'intégralité des bénéfices des loteries et des paris professionnels à des buts d'utilité publique dans le domaine de la culture, du social et du sport; ensuite, une contribution plus élevée des recettes des maisons de jeu à l'AVS et à l'AI, avec l'inscription dans la loi du taux de cet impôt; enfin, une répartition claire des compétences entre la Confédération et les cantons, la Confédération étant investie d'une compétence législative étendue dans le domaine des maisons de jeu et les cantons étant compétents dans le domaine des loteries et des paris professionnels, sous réserve de la compétence de la Confédération de légiférer sur les principes.

Le 20 octobre 2010, le Conseil fédéral adoptait un message recommandant le rejet de l'initiative populaire et proposant un contre-projet direct à celle-ci. Le Conseil fédéral reconnaît l'importance de l'initiative et souhaite aller dans son sens tout en remédiant aux différents défauts qu'il avait identifiés dans celle-ci. Selon le Conseil fédéral, le contre-projet direct garantit la compétence des cantons en donnant une définition plus précise des loteries, paris sportifs et jeux d'adresse. Les cantons demeurent fondés à autoriser, à surveiller les loteries, les paris sportifs et les jeux d'adresse. Le contre-projet pose par ailleurs, comme le souhaitait l'initiative, que leurs bénéfices doivent être affectés à des buts d'utilité publique.

En revanche, le contre-projet s'écarte de l'initiative dans la mesure où, en ce qui concerne les maisons de jeux, il est largement identique à l'article constitutionnel actuel. Le contre-projet crée également, et c'est important, un organe de coordination pour éviter des conflits de compétences entre la Confédération et les cantons. Le contre-projet a été avalisé par les milieux des loteries et des maisons de jeux. En d'autres termes, le Conseil fédéral a réussi, en pleine tension et en plein procès devant le Tribunal fédéral autour de la problématique des Tactilo, à signer la paix des braves par un contre-projet consensuel.

La Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats a examiné le dossier le 1er février 2011. Elle a alors auditionné le comité d'initiative qui se dit favorable au contre-projet et qui a réservé la décision de retirer son initiative au terme des débats parlementaires. La Communauté des loteries suisses, qui regroupe la Loterie romande et Swisslos, comme les représentants des maisons de jeux se sont aussi prononcés favorablement sur le contre-projet.

Le 28 février 2011, le Conseil des Etats, suivant sa commission et le Conseil fédéral, a décidé de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative, et il a adopté le contre-projet direct du Conseil fédéral sans modification.

La Commission des affaires juridiques du Conseil national s'est, quant à elle, réunie le 25 mars et le 12 mai 2011. Après un court débat général, elle a décidé sans opposition d'entrer en matière sur le contre-projet direct, ce dernier [PAGE 1740] apparaissant comme l'occasion d'obtenir un compromis politique satisfaisant dans ce domaine sensible.

Elle a entamé ensuite une discussion par article au cours de laquelle quelques propositions de modification du texte ont été discutées et sur lesquelles nous reviendrons. La commission reconnaît que l'initiative soulève des problèmes réels, mais, à l'instar du Conseil des Etats, elle propose de soutenir le contre-projet du Conseil fédéral. Elle a voté dans ce sens. Au vote sur l'ensemble, la décision a été prise par 13 voix contre 4 et 3 abstentions.

En proposant l'acceptation du contre-projet, la commission souhaite, comme le Conseil fédéral et le Conseil des Etats, remédier aux défauts de l'initiative. Il s'agit en particulier de ne pas restreindre de manière trop importante les compétences du législateur fédéral afin de ne pas faire obstacle à une politique globale et cohérente en matière de jeux d'argent, de maintenir à 80 pour cent le taux d'imposition actuel des recettes des maisons de jeu et de retenir une nouvelle définition des jeux sous l'autorité des cantons.

Au nom de la commission, je vous invite à recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative. Je vous prie de bien vouloir entrer en matière sur le contre-projet.