Steiner Rudolf · Nationalrat · 2001-06-18

Wortprotokoll

Lassen Sie mich kurz zurückblicken: Zwischen 1990 und 1999 stieg die Verschuldungsquote explosionsartig an. Ende 1999 betrugen die Bruttoschulden des Bundes über 100 Milliarden Franken oder rund 26 Prozent des Bruttoinlandproduktes. Dies bedeutet innert neun Jahren fast eine Verdreifachung - eine Zunahme, die nur teilweise mit der schlechten Konjunkturlage der Neunzigerjahre zu erklären ist. Mitverantwortlich ist das vor allem zu Beginn des Jahrzehnts überbordende Ausgabenwachstum. Im Durchschnitt der Jahre 1990 bis 1999 belief sich dieses auf 4,2 Prozent und war damit ungefähr doppelt so hoch wie das mittlere nominale Wirtschaftswachstum. Dadurch entstand ein strukturelles Defizit - also ein Defizit, das sich auch bei konjunktureller Normallage zwangsläufig ergibt.

Vor diesem Hintergrund wurde am 12. März 1995 von Volk und Ständen die so genannte Ausgabenbremse angenommen. Danach bedürfen neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder in beiden Räten.

Am 7. Juni 1998 stimmte das Volk zudem dem "Haushaltziel 2001" zu. Diese Übergangsbestimmung hat die Sanierung des Bundeshaushaltes, d. h. die Beseitigung des strukturellen Defizites, zum Ziel.

Nun soll eine so genannte Schuldenbremse das "Haushaltziel 2001" ablösen. Sie bezweckt, den erreichten Haushaltsausgleich dauerhaft sicherzustellen. Ziel ist also die nachhaltige und konjunkturgerechte Stabilisierung des Bundeshaushaltes.

Der Zeitpunkt für die Einführung dieses Instrumentes zur Erreichung eines dauerhaften Haushaltgleichgewichtes, das 1996 in der Vernehmlassung auf eine grundsätzlich positive Antwort gestossen ist, ist günstig. Seine Einführung setzt einen weitgehend ausgeglichenen Haushalt voraus, und im Budget des laufenden Jahres wird das "Haushaltziel 2001" mehr als erreicht.

Zur Steuerungsgrösse: Als Messgrösse empfiehlt sich die Finanzrechnung, denn für ihre Verwendung spricht insbesondere, dass sie das zentrale Steuerungsinstrument für den Bundeshaushalt ist. Die Finanzrechnung ist die ideale Grundlage für die politische Prioritätenbildung, weil alle Aktivitäten in einer Rechnung zusammengefasst werden. Zudem hilft sie die Frage beantworten, wie sich der Bundeshaushalt auf den Wirtschaftskreislauf auswirkt. Dabei ist richtigerweise auf die Ausgaben abzustellen, denn die Ausgaben sind trotz der verschiedenen Ausgabenbindungen einfacher zu steuern als die Einnahmen.

Die Ausgaben werden vom Bundesrat im Voranschlag beantragt und von den eidgenössischen Räten bewilligt. Die Einnahmen dagegen werden im Wesentlichen vom Volk bestimmt; ich denke an die Verankerung von Höchstsätzen und weiteren zentralen Bestimmungen in der Verfassung. Sodann sind die Einnahmen vom Wirtschaftsverlauf abhängig und müssen geschätzt werden.

Zum Mechanismus: Wie in der Botschaft festgehalten, sollte ein erfolgreicher Mechanismus nicht nur die Defizite begrenzen, sondern auch definieren, wann Überschüsse zu erzielen sind. Nur so kann mittelfristig ein ausgeglichener Haushalt erreicht und die Verschuldung stabilisiert werden. Damit lässt sich verhindern, dass in Zeiten mit Überschüssen in der Staatsrechnung zu viele neue Verpflichtungen eingegangen werden.

Aus Rücksicht auf die Konjunktur ist zudem nicht ein jährlicher Budgetausgleich, sondern ein solcher über einen Konjunkturzyklus anzustreben. Dabei empfiehlt es sich auch, die Investitionen der Schuldenbremse zu unterstellen: Zum einen ist bei einmaligen Investitionen oder Investitionsspitzen eine Fremdfinanzierung der Investitionsausgaben mit dem Zweck angebracht, die Investitionskosten gerecht auf die Generationen zu verteilen. Aus dieser Sicht braucht die Investitionstätigkeit des Bundes nicht mit Schulden finanziert zu werden, da sie relativ stetig ist.

Zum andern ist eine Abgrenzung von laufenden Ausgaben und Investitionsausgaben, beispielsweise bei den Bildungs- und Forschungsausgaben, nicht möglich. Wie in der Botschaft festgehalten, spricht gegen die Zulässigkeit der Fremdfinanzierung von Investitionsausgaben auf Bundesebene in erster Linie die politische Prioritätenbildung, die sich im Rahmen der Budgetentscheide unverfälscht herausbildet und nicht durch irgendwelche Sonderbehandlungen verzerrt werden soll. Ein übermässiger Spardruck auf die Investitionen des Bundes ist durch deren Einbezug in die Schuldenbremse nicht zu befürchten. In den Jahren 1985 bis 1999 haben sich die Anteile der Investitionsausgaben und der Konsumabgaben am Gesamthaushalt trotz verschiedener Sparpakete kaum verschoben.

Vor diesem Hintergrund schlagen Ihnen der Bundesrat und die Finanzkommission mit 17 zu 7 Stimmen folgendes Konzept einer Schuldenbremse vor: Mit einer Ausgabenregel soll der Anstieg der nominellen Bruttoschulden in der Zukunft weitgehend verhindert werden. Das Ausgabenniveau wird über einen Konjunkturzyklus hinweg auf das Niveau der Einnahmen begrenzt. In den einzelnen Jahren werden jedoch, je nach Konjunkturlage, entweder Überschüsse verlangt oder Defizite in Kauf genommen. Dabei bewegen sich die Schwankungen der Rechnungsabschlüsse in der Grössenordnung der automatischen Stabilisatoren. Diese konjunkturelle Ausrichtung der Finanzpolitik wird mit einem Vergleich zwischen dem langfristigen so genannten realen Trend-Bruttoinlandprodukt und dem laufenden oder geschätzten realen Bruttoinlandprodukt erreicht. Solange das geschätzte Bruttoinlandprodukt höher ist als das Trend-Bruttoinlandprodukt, müssten im betreffenden Jahr Überschüsse erwirtschaftet werden, während Defizite zugelassen sind, sobald das laufende Bruttoinlandprodukt unter das Trend-Bruttoinlandprodukt fällt.

Mit diesem Grundkonzept kann der Haushaltausgleich über den gesamten Konjunkturzyklus gewährleistet werden. Der Höchstbetrag für die Ausgaben entspricht somit dem Produkt aus den geschätzten Einnahmen und den Quotienten des realen Trend-Bruttoinlandproduktes und des realen Bruttoinlandproduktes. Diesem genannten Quotienten kommt die Funktion eines Konjunkturfaktors zu.

Für den Erfolg der Schuldenbremse ist schliesslich entscheidend, dass sie bei den wichtigsten Instrumenten der Haushaltführung greift. Die Regelungen der Schuldenbremse sollen deshalb ausdrücklich beim Voranschlag sowie bei den Nachträgen zum Voranschlag ansetzen. Die durch die Schuldenbremse festgelegten Ausgabenplafonds sind auch im Finanzplan einzuhalten. Für die übrigen Vorlagen mit finanziellen Auswirkungen wie neue Gesetze, Gesetzesanpassungen und Finanzbeschlüsse ausserhalb des Voranschlags sowie der Nachträge soll die Schuldenbremse indirekt angewendet werden, indem die Höchstbeträge für die Ausgaben gemäss Ausgabenregel bei solchen Entscheiden zu berücksichtigen sind.

In ausserordentlichen Situationen wie beispielsweise schweren Rezessionen, bei Naturkatastrophen oder anderen besonderen Ereignissen - ich denke an das Asylwesen - kann [PAGE 770] die Ausgabenregel mit einem qualifizierten Mehr in beiden Räten ausser Kraft gesetzt werden.

Welches sind die Sanktionen, wenn das Ziel verfehlt wird? Selbst wenn ein regelkonformes Budget verabschiedet und bei den Nachträgen grösste Zurückhaltung geübt wird, ist nicht auszuschliessen, dass die tatsächlichen Ausgaben in der Staatsrechnung die von den eidgenössischen Räten im Einklang mit der Schuldenbremse bewilligten Ausgaben im Voranschlag überschreiten. Auch zu hoch geschätzte Kreditreste oder unterschätzte Kreditüberschreitungen können zusammen mit den bewilligten Nachträgen zu einer Regelverletzung führen.

Überschreiten nun die tatsächlichen die bewilligten Ausgaben, wird die Überschreitung einem so genannten Ausgleichskonto belastet, das ausserhalb der Staatsrechnung geführt wird. Ebenso werden Schätzfehler bei den Einnahmen, welche entweder zu hohe oder zu tiefe Höchstbeträge für die Ausgaben ergeben haben, im Ausgleichskonto in Form von Belastungen oder Gutschriften berücksichtigt.

Die im Ausgleichskonto auflaufenden Fehlbeträge sind nicht sofort zu eliminieren, sondern gemäss Vorschlag für die Schuldenbremse jeweils in den folgenden Voranschlägen abzubauen. Auf eine starre Festlegung von Beträgen und Zeiträumen für diesen Abbau soll grundsätzlich verzichtet werden. Damit belässt die Vorlage dem Parlament im Rahmen der Budgetierung bewusst einen grossen Spielraum.

Um die Ziele der Schuldenbremse aber nicht infrage zu stellen, muss für den Fall von sehr hohen Fehlbeträgen eine Sicherung eingebaut werden. Bundesrat und Kommission beantragen Ihnen deshalb, dass Fehlbeträge im Ausgleichskonto, die 6 Prozent der im vergangenen Rechnungsjahr getätigten Gesamtausgaben - das wären heute über drei Milliarden Franken - überschreiten, zwingend innerhalb der nächsten drei Jahre wieder auf diese Grenze von 6 Prozent zurückzuführen sind. Dabei bleibt die Budgethoheit des Parlamentes im Rahmen der von der Regel vorgegebenen Ausgabenplafonds vollumfänglich gewährleistet. Die eidgenössischen Räte können damit bei der Budgetierung voll zum Ausdruck bringen, wo sie die finanzpolitischen Prioritäten setzen wollen. Sie werden schliesslich über die Festlegung der steuerlichen Rahmenbedingungen sowie der Steuersätze indirekt auch auf die Höhe der Ausgaben Einfluss nehmen können.

Der Bundesrat und die Mehrheit der Kommission sind überzeugt, dass das Ziel des dauerhaften Haushaltgleichgewichts mit diesem Instrument der Schuldenbremse erreicht werden kann. Simulationsrechnungen für den Zeitraum 1988 bis 2003 haben gezeigt, dass unter strikter Einhaltung der Schuldenbremse das Ziel eines längerfristigen Haushaltausgleichs hätte erreicht werden können.

Die Finanzkommission beantragt Ihnen mit 17 zu 7 Stimmen bei 0 Enthaltungen, auf das Geschäft einzutreten.