David Eugen · Ständerat · 2011-03-17

Wortprotokoll

Ich möchte Sie zuerst über die Abstimmungsergebnisse in der Kommission informieren, dann etwas über das Ergebnis der Anhörungen sagen, die wir in der Kommission hatten, und schliesslich die Folgerungen darlegen, die die Kommission daraus gezogen hat.

Zum ersten Punkt, zu den Abstimmungsergebnissen: Wir hatten in der Kommission eine Abstimmung, bei der sich die Motion Aebi einerseits und der vom Verband der Schweizer Milchproduzenten (SMP) im Rahmen der Anhörung eingebrachte Vorschlag andererseits gegenüberstanden. Das Ergebnis war, dass sich 0 Stimmen für die Motion Aebi und 6 Stimmen für die Lösung ergaben, die der SMP vorgeschlagen hatte. Dieser Vorschlag wurde dann der Kommissionsmotion gegenübergestellt. Diese erzielte 9 Stimmen, während die Lösung des SMP 3 Stimmen erzielte. Bei der Initiative des Kantons Waadt, welche in die gleiche Richtung geht wie die Motion Aebi, war es so, dass 9 Stimmen für Nichtfolgegeben und 2 Stimmen für Folgegeben waren.

Ich beantrage Ihnen aufgrund dieser Abstimmungsergebnisse in der Kommission, die Motion Aebi nicht anzunehmen, hingegen die Kommissionsmotion anzunehmen und der Initiative des Kantons Waadt keine Folge zu geben.

Was ist eigentlich die Problemstellung, mit welcher sich die Kommission auseinanderzusetzen hatte? Sie wissen, dass wir in den Jahren 2003 und 2007 mit dem Landwirtschaftsgesetz eine Neuordnung der Landwirtschaftspolitik eingeleitet haben, und zwar im Sinne der Verfassung, wie das heute auch schon einmal erwähnt worden ist. Nach Artikel 104 Absatz 1 der Bundesverfassung soll die Produktion auf den Markt ausgerichtet werden. Im Bereich der Milchproduktion vollzog man diese Schritte 2003 und 2007 dadurch, dass man das alte System der Milchkontingentierung aufgab - in der Erwartung, dass die Milchproduktion in der Schweiz so auf einem hohen Level gehalten werden könne und dass der Milchabsatz, der ja heute zu einem Drittel im europäischen Markt stattfindet, weiter ausgebaut werden könne. Das war die Zielsetzung damals, als man das Gesetz änderte, und diese Zielsetzung findet sich heute im Landwirtschaftsgesetz. Das Milchjahr 2008/09 war das letzte unter dem Einfluss des Kontingentierungssystems, nachher wurde der Wechsel zum neuen System vollzogen.

Es ist ganz klar, dass sich aufgrund dieser Änderung Übergangsschwierigkeiten und Übergangsprobleme ergaben. Bei der seinerzeitigen Regelung im Gesetz ging die Erwartung von uns, dem Gesetzgeber, dahin - und sie geht immer noch dahin -, dass die Milchbranche erstens diese Übergangsschwierigkeiten löst, dass sie also unter sich Lösungen sucht, um diese Probleme in den Griff zu bekommen, und dass zweitens, längerfristig dann, die Regulierungen auf dem Milchmarkt zurückgehen. Das war die Zielsetzung, die Erwartung, die an die Milchbranche gerichtet wurde. Ich muss sagen: In den anderen Branchen - Getreide, Zucker, Fleisch - haben die Branchenorganisationen funktioniert. Sie waren in der Lage, die Regeln für die Marktordnung aufzustellen. Im Milchmarkt indes hat sich in den gut anderthalb Jahren, seit diese Marktordnung eingeführt ist und die Branchenorganisation existiert, gezeigt, dass man sich in dieser Branchenorganisation noch nicht zusammenraufen konnte, um deren Marktordnung zu finden.

Was war das Ergebnis? Wie oft in solchen Fällen kommt natürlich der Hilferuf an die Politik und an den Staat, man solle [PAGE 309] intervenieren, um in die eine oder andere Richtung neue Regeln vorzugeben. Die Motion Aebi will im Prinzip - das ist der fundamentale Ansatz - zurück zur Milchkontingentierung; man muss ganz klar sagen, dass das die Wegrichtung ist. Es wäre also eine Abweichung von dem, was wir in den Jahren 2003 und 2007 beschlossen und auch ins Gesetz aufgenommen haben.

Wir haben zu diesem Weg folgende Organisationen angehört: die Branchenorganisation Milch selber, den Verband der Schweizer Milchproduzenten (SMP); dann eine Organisation von Bauern, die eigentlich in die neue Richtung gehen wollen, die vom Gesetz vorgegeben ist, die Thur Milch Ring AG; die Käseorganisation Fromarte, Vertreterin von 600 gewerblichen Käsereien; die Vereinigung der Schweizerischen Milchindustrie und schliesslich die Wettbewerbskommission. Das Ergebnis dieser Anhörung, die im Januar dieses Jahres durchgeführt worden ist, war, dass uns kein einziger Vernehmlassungs- oder Anhörungsteilnehmer empfohlen hat, die Motion Aebi anzunehmen - keine einzige all dieser Organisationen! Der SMP, der ja eigentlich Vater dieses Gedankens ist, der hinter der Motion Aebi steckt, war der Meinung, man müsse den Weg, der in der Motion Aebi vorgeschlagen wird, korrigieren und auf jeden Fall marktnaher ausgestalten. Er hat in der ersten Anhörung auch einen neuen Vorschlag unterbreitet, über den dann abgestimmt worden ist - ich habe Ihnen das Ergebnis eingangs dargelegt.

Neben diesen Organisationen haben wir auch die Wettbewerbskommission angehört. Die Wettbewerbskommission hat uns erstens darauf hingewiesen, dass die von der Motion Aebi verlangte Kontingentierung einen massiven staatlichen Eingriff in die Wirtschaft bedeuten würde, das liegt auf der Hand, und dass sie - darüber muss man sich im Klaren sein, es ist bei jedem Kontingentssystem so - die Wettbewerbsfähigkeit der Milchbranche über kurz oder lang beeinträchtigen würde. Es kann länger dauern, aber wie überall, wo Kontingentssysteme bestehen, würden dann die Marktordnung des Kontingents und die realen Märkte auseinanderklaffen. Wir haben das ja selbst erlebt: Wir haben in der alten Landwirtschaftspolitik gesehen, dass eine Kontingentsordnung dazu führt, dass die Schweizer Milchwirtschaft eine immer geringere Milchmenge auf die europäischen Märkte bringen kann. Genau darum sind wir ja davon abgewichen.

Zweitens hat uns die Wettbewerbskommission darauf hingewiesen, dass die Motion Aebi auf der Ebene eines Verbandes - konkret: des SMP - ein Angebotsmonopol institutionalisieren will und dass solche Angebotsmonopole erfahrungsgemäss volkswirtschaftliche Schäden verursachen. Wir sollten daher diesen Weg nicht beschreiten.

Drittens hat uns die Wettbewerbskommission darauf hingewiesen, dass wir die Lösung, die Nationalrat Aebi möchte, nicht im Rahmen des geltenden Gesetzes umsetzen könnten, sondern dass wir zu diesem Zweck das Landwirtschaftsgesetz ändern müssten. Mit anderen Worten: Der geltende Artikel 9 Absatz 3 des Landwirtschaftsgesetzes, der da ja massgebend ist, wäre für den Bundesrat keine Grundlage, um die Ziele umzusetzen, die die Motion Aebi verfolgt. Nach Meinung der Wettbewerbskommission müsste uns der Bundesrat eine Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vorschlagen, damit man diesen Weg gehen könnte.

Was sagte der Bundesrat in der Kommission? Der Bundesrat ist interessiert; Herr Bundesrat Schneider-Ammann wird das sicher selber ausführen. Ich möchte nur wiedergeben, was er uns in der Kommission gesagt hat und weshalb wir zu diesen Schlüssen gekommen sind: Die Motion Aebi erlaubt es nicht, den Butterberg rasch abzubauen, obwohl das ja das Ziel ist. Vielmehr versteht es der Bundesrat genauso wie die Wettbewerbskommission: Er hätte einen Auftrag, das Landwirtschaftsgesetz zu ändern und die Kontingentierung wieder einzuführen. Das würde das akute Problem nicht lösen, das heisst, der Butterberg würde bestehen bleiben.

Man kann sich die Frage stellen, ob das für die Bauern gut oder schlecht ist, wenn jetzt der Butterberg ein oder zwei Jahre weiterwächst. Der Bundesrat und auch die Organisationen, die wir angehört haben, sind der Meinung, das sei ganz schlecht, denn man müsse rasch handeln, weil die Milchpreise jetzt am internationalen Markt stiegen; darin waren sich alle einig. Der europäische Markt hat heute eine Milchpreissteigerung von 20 Prozent. Diese Milchpreissteigerung können die Bauern nicht mitmachen, wenn wir jetzt ein bis zwei Jahre warten müssen, bis die Motion Aebi per Gesetz umgesetzt ist. Daher würden eigentlich die Vorteile, die sich dann aus dem Abbau des Milchsees ergäben, nicht eintreten.

Dann haben wir vom Bundesrat gehört, dass die Lösung mit diesen 30 Rappen Strafe, die die Motion Aebi vorsieht, eigentlich vom Gesetz nicht gedeckt ist. Wir haben weder im Gesetz noch in der Verordnung den Produzenten verboten, bestimmte Milchmengen zu produzieren. Daher ist es auch sehr problematisch, denjenigen, die eine solche Produktion praktiziert haben, eine solche Strafe aufzuerlegen.

Es kommt dazu, dass man Leute strafen würde, die gar nichts Falsches gemacht haben, jene nämlich, die Milch an Käsereien geliefert haben, die den ganzen Fettgehalt der Milch verwertet haben, die also Vollfettkäse produziert und diesen Käse erst noch exportiert haben. Man würde also auch Leute, die überhaupt nichts zu den Milchüberschüssen beigetragen haben, aufs Schwerste bestrafen. Sie müssten 50 oder 40 Prozent des Erlöses abgeben, den sie aus einer marktkonformen und korrekten Verkaufshandlung erzielt haben; man würde ihnen 50 oder 40 Prozent wegnehmen. Es ist unter dem Gesichtspunkt der Rechtsstaatlichkeit nicht haltbar, dass man Leute, die nach den Vorschriften Käse verkauft haben, bestraft und ihnen die Hälfte des Erlöses wegnimmt. Das hat uns der Bundesrat klar so dargelegt.

Schliesslich hat uns der Bundesrat gesagt, ein weiteres Problem der Motion bestehe darin, dass sie die Lieferantenwechsel, die mit der neuen Ordnung stattgefunden hätten, überhaupt nicht berücksichtige. Es wird auf eine Referenzmenge abgestellt, die in diesem Sinne nicht mehr stimmt, und was darüber hinaus produziert wird, wird mit einer hohen Strafe versehen. Auch das würde die Umsetzung, wenn man das Gesetz denn so anpassen würde, sehr problematisch machen. Das sind die Ergebnisse aus der Anhörung, das ist das, was wir der Stellungnahme der Wettbewerbskommission und jener des Bundesrates entnehmen konnten.

Nach den Anhörungen hat die Kommission folgende Schlussfolgerungen gezogen: Die Kommission anerkennt, dass eine Problemlage besteht. Sie sieht das Problem in erster Linie bei den heutigen Butterlagern. Sie ist der Meinung, dass diese jetzt sehr rasch abgebaut werden müssen, damit auch die Bauern in unserem Land vom Preisanstieg auf den europäischen Märkten profitieren können; also muss jetzt rasch eine Lösung gefunden werden und die Umsetzung erfolgen. Weiter teilt die Kommission die Meinung des Bundesrates und der Wettbewerbskommission, wonach die Motion Aebi formal eine Gesetzesänderung erfordert.

Dem Bundesrat ist es aufgrund der bestehenden Gesetzeslage nicht gestattet, die Motion Aebi direkt umzusetzen. Das ist ein grosser Nachteil, weil nicht rasch gehandelt werden kann. Wird aber die Motion Aebi angenommen, gehe ich natürlich davon aus, dass der Bundesrat uns sehr rasch eine Vorlage unterbreiten wird und dass diese dann in beiden Räten behandelt wird. Dennoch kann das akute Problem des Abbaus des Butterberges nicht gelöst werden.

In der Kommission war festzustellen, dass man nicht zur Milchkontingentierung zurückkehren möchte; ich habe in der Kommission zu dieser Grundsatzfrage keine einzige andere Stimme gehört. Der Entscheid war ganz klar: Wir wollen die Beschlüsse der Jahre 2003 und 2007 nicht umstossen, und zwar im Interesse der Entwicklung des schweizerischen Milchmarktes.

Die Kommission ist der Meinung, dass das bäuerliche Einkommen auf drei Säulen ruht. Das sind erstens die Direktzahlungen und zweitens die Verkäsungszulage. Diese beiden Grundlagen sind ziemlich stabil und für das bäuerliche Einkommen wichtig, weil sie es stabilisieren. Die dritte Säule ist der Markterlös. Dieser ist, das ist zuzugeben, seit der Aufgabe der Kontingentierung nicht mehr sehr stabil; das ist die [PAGE 310] Grösse, die schwankt und von der Marktentwicklung abhängig ist. Aber wenigstens kann die Schweizer Milch auf den europäischen Märkten verkauft werden - ich habe erwähnt, dass ein Drittel der Produktion dorthin geht -, was der schweizerischen Landwirtschaft die Chance gibt, die Milchmenge zu halten.

Die Käsereien haben uns mitgeteilt, dass es ihnen seit 2005 und natürlich seit der Marktöffnung für den Käse im Jahre 2006 gelungen sei, sich von den 50 000 Tonnen, die man damals verkauft hat, auf 62 000 Tonnen zu steigern, und dass in diesem Jahr eine weitere Steigerung um 2,5 Prozent möglich sei. Die Käser sind überzeugt, dass man diese Marktanteile verlieren werde, wenn man den Weg der Motion Aebi gehe. Es werde vielleicht einen vorgeschriebenen Preis geben, aber man werde in der schweizerischen Milchproduktion an Menge verlieren, und damit würden am Schluss alle Einkommen verlieren. Von daher sind die Käser ganz klar der Meinung - sie haben das bei uns zum Ausdruck gebracht -, dass wir, sollen sie weiter ihre Produkte entwickeln und im Markt absetzen können, nicht den Weg zurück zur Milchkontingentierung wählen sollten.

Weiter ist die Kommission der Meinung - das kommt auch in der Kommissionsmotion zum Ausdruck -, dass alle Akteure des Milchmarktes Verantwortung übernehmen müssen und dass es richtig ist, wie es das Landwirtschaftsgesetz vorsieht, dass primär die Branchenorganisation Milch, in welcher alle Beteiligten der Wertschöpfungskette Milch vertreten sind, Verantwortung wahrnimmt. Es gibt keinen Grund, warum das gerade bei der Milch nicht funktionieren sollte, während es beim Getreide, beim Zucker und beim Fleisch funktioniert. Mit anderen Worten: Die Kommission erwartet, dass sich die Beteiligten anstrengen und dass man sich in der Branchenorganisation Milch zusammenrauft, um gemeinsam eine vernünftige Marktordnung für den Abbau des Butterberges zu finden.

Die Kommission hat auch klargemacht, dass sie die Verweigerungshaltung einiger Beteiligter in dieser Milchmarktorganisation nicht akzeptiert und dass es falsch ist, wenn einige, die sich verweigern, meinen, sie könnten einfach zum Staat rennen und der Staat müsse die Verantwortung übernehmen und ihre Probleme lösen. Die Kommission erwartet, dass die Milchmarktorganisation zum Funktionieren kommt und dass die dort Beteiligten sich gemeinsam engagieren und zu Lösungen kommen. Das ist auch das Konzept des neuen Landwirtschaftsgesetzes. Es ist übrigens ein ähnliches Konzept wie die Sozialpartnerschaft: Auch von den Sozialpartnern erwartet man, dass sie - auch wenn sie viel miteinander streiten - am Schluss im Interesse des Ganzen vernünftige Lösungen finden.

Aufgrund dieser Überlegungen ist die Kommission zum Schluss gekommen, dass es nicht möglich ist, die Motion Aebi zu unterstützen. Sie unterbreitet Ihnen deshalb eine Motion mit sechs Ziffern, die diese Schlussfolgerungen aufnimmt. Ich erlaube mir, kurz auf die sechs Ziffern einzugehen:

Die Ziffern 1 und 2 der Kommissionsmotion sind bei allen an der Milchmarktordnung Beteiligten unbestritten. Die Branchenorganisation Milch soll eine Vertrags- und Meldepflicht der Verwerter einführen; sie soll das machen, nicht der Staat. Der Staat, d. h. der Bundesrat, kann das dann allgemeinverbindlich erklären; da besteht allgemeine Übereinstimmung. Der SMP hat insbesondere auch die Ziffer 2, die verlangt, dass man Standardmilchkaufverträge macht, als wichtig eingestuft und ihr zugestimmt. Die Organisation selbst hat den Massnahmenkatalog zur Stabilisierung des Milchmarktes, der die Segmentierung des Marktes vorsieht, einstimmig beschlossen. Wir sind mit den Organisationen der Meinung, dass zur Transparenz und Durchsetzung dieser Massnahmen die Vertrags- und Meldepflicht per Allgemeinverbindlichkeit für obligatorisch erklärt werden muss.

Umstritten ist Ziffer 3 Buchstabe a: Da wird von den Verwertern pro Kilo eingekaufter Milch ein halber Rappen zum Abbau des Butterberges verlangt. Die Verwerter haben sich gegen diese Massnahme ausgesprochen. Sie sind der Meinung, sie seien nicht verantwortlich für den Butterberg. Die Kommission ist ganz anderer Meinung: Sie ist der Meinung, dass die Verwerter in die Verantwortung einbezogen werden müssen, denn es muss von den Verwertern auch verlangt werden, dass sie bei ihren Milcheinkäufen letztlich dafür sorgen, dass alle Produkte, die aus dem Einkauf resultieren, am Schluss verwertet werden können. Sie können nicht verlangen, dass ihre Produkte am Schluss von der Öffentlichkeit bezahlt werden oder von Dritten übernommen werden müssen und sie nichts dazu beitragen müssen, um diese Probleme zu lösen. Die Kommission schlägt Ihnen daher ausdrücklich vor, was ja die Motion Aebi nicht tut, die Verwerter auch in die Prozedur einzubeziehen.

Ziffer 3 Buchstabe b war nicht gross umstritten, weder bei den Organisationen noch in der Kommission. Ich verweise insbesondere darauf, dass uns der SMP ebenfalls vorgeschlagen hat, neben einer progressiven Abgabe eine lineare Abgabe zu machen, diese aber sehr moderat anzusetzen. Wir sind der Meinung, mit je einem halben Rappen pro Kilo verkaufter Milch sei diese lineare Abgabe sehr moderat angesetzt.

Ziffer 3 Buchstabe c war ebenfalls auf Verwerterseite umstritten; sie lehnte diese Bestimmung ab. Die Kommission ist der Meinung, dass Buchstabe c richtig sei und dass er aufgenommen werden müsse. Aber - und das ist der Unterschied zur Lösung der Motion Aebi - diese Massnahme ist nicht eine Strafgebühr, sondern sie ist als Lenkungsabgabe zu verstehen. Eine Lenkungsabgabe können Sie nur erheben, wenn Sie bei der Höhe sehr moderat bleiben. Wenn Sie über 4 oder 5 Rappen hinausgehen, hat das pönalen Charakter: Dann bestraft man Teilnehmer am Markt für ein bestimmtes Marktverhalten. Da ein bestimmtes Marktverhalten nicht vorgeschrieben ist, können wir die Teilnehmer auch nicht bestrafen, aber wir können sie lenken. Das heisst, wir können ihnen sagen: Ihr müsst damit rechnen, dass ihr etwas mehr zum Abbau beitragen müsst, wenn ihr diese Produktionslimiten überschreitet. Das ist der Gedanke von Buchstabe c. Die 30 Rappen, die Herr Aebi vorschlägt, würden weit darüber liegen und hätten nach Meinung der Kommission einen scharfen, pönalen Charakter.

Bei Ziffer 4, beim Einzug der Beiträge, besteht eine Differenz zwischen dem SMP und der Kommission, indem der SMP erklärt, er wolle das Geld selbst einziehen, jedenfalls bei den Produzenten. Ich muss hier sagen: Ich kann mir ohne Weiteres vorstellen, dass der SMP das tun kann, und die Branchenorganisation soll auch das Recht haben, das an den SMP zu delegieren.

Ich sehe eigentlich kein Problem, wenn es darum geht, diesen Schritt zu machen. Der SMP möchte aber zusätzlich über die Verwendung des Geldes entscheiden. Da sind wir anderer Meinung. Bei der Verwendung müssen alle Beteiligten des Marktes einbezogen werden, also Produzenten und Verwerter. Für die Verwendung muss daher die Milchmarktorganisation zuständig sein.

Zu Ziffer 5: Wir sind der Meinung - ich habe es schon eingangs gesagt -, dass die Milchmarktorganisation ihren Markt selbst ordnen muss und dass es nach der Konzeption des Landwirtschaftsgesetzes eigentlich nicht angeht, dass man den Staat zu Hilfe ruft. Der Staat stellt für die erste und zweite Säule des bäuerlichen Einkommens die Regeln auf und stellt das Geld zur Verfügung; das betrifft die Direktzahlungen und die Verkäsungszulage. Die Kommission ist der Meinung, dass bei der dritten Säule die Branche und die Bauern die Verantwortung selbst wahrnehmen müssen und dass man nicht zum Staat rennen und verlangen kann, er solle das bitte auch noch machen. Ich glaube, dass die Steuerzahler erwarten dürfen, dass sich die Branche so verhält und dass man sich über die dritte Säule, also über die Marktordnung, innerhalb der Branche einigt. Daher haben wir auch diesen Punkt aufgenommen.

In Ziffer 6 geht es um die Kontrolle. Es ist klar: Wenn hier durch den Bundesrat hoheitliche Anordnungen erfolgen, muss nachher auch kontrolliert werden. Es geht um Geld, das eingezogen und für den Abbau des Butterberges verwendet wird. Es muss eine Kontrolle über die Verwendung dieses Geldes stattfinden. [PAGE 311]

Ich habe versucht, Ihnen hier die Überlegungen der Kommission darzulegen und zu erläutern, wie man auf diese Kommissionsmotion gekommen ist. Ich empfehle Ihnen, den Anträgen der Kommission zu folgen.