Cramer Robert · Ständerat · 2012-03-13

Wortprotokoll

Tout d'abord quelques propos pour dire quelle est l'importance de cette législation, et ensuite je m'exprimerai sur l'amendement Minder consistant - si j'ai bien compris - à renvoyer l'objet au Conseil fédéral. Mais il me semble qu'il n'y a pas de proposition de non-entrée en matière: il propose que nous entrions en matière, et ensuite que nous renvoyions l'objet au Conseil fédéral. Dans ce cas, je vais donc m'exprimer, comme vous le proposiez, tout d'abord sur cette loi, et dire ensuite en deux mots pourquoi il ne faut pas la renvoyer au Conseil fédéral.

En ce qui concerne la loi, elle nous a été présentée par un message du Conseil fédéral du 31 août 2011 portant sur une modification de la loi sur le personnel de la Confédération. Le but de cette modification législative, d'après ce que nous indique le Conseil fédéral, est de moderniser les rapports de travail au sein de la Confédération, en les rapprochant plus de ce que prévoit le Code des obligations. Il est attendu de cette modification législative que les employeurs et les employés disposent d'une plus grande marge de manoeuvre et de davantage de souplesse dans le cadre des rapports de travail.

Ces mesures devraient permettre à la Confédération, en tant qu'employeur, de répondre durablement aux exigences du marché du travail et d'améliorer sa compétitivité, conformément à la stratégie concernant le personnel de l'administration fédérale pour les années 2011-2015.

Il est à relever que cette modification de la législation s'inscrit dans le cadre de la grande réforme législative régissant les rapports de travail entre la Confédération et ses collaborateurs, qui s'est concrétisée par l'adoption de la loi sur le personnel de la Confédération du 24 mars 2000, entrée en vigueur le 1er janvier 2001, qui remplace elle-même une très ancienne législation qui était le statut des fonctionnaires de 1927.

La caractéristique de cette loi du 24 mars 2000 est de poser en principe la règle que c'est le Code des obligations qui s'applique si la loi sur le personnel de la Confédération n'y déroge pas. Par les modifications proposées par le message du 31 août 2011, un pas supplémentaire est fait pour harmoniser les dispositions régissant la Confédération et ses entreprises avec les règles du Code des obligations. Par ailleurs, outre une poursuite de l'harmonisation de la loi sur le personnel de la Confédération avec le Code des obligations, la modification que nous examinons simplifie les procédures de recours, crée une base légale pour le congé parental, assouplit la réglementation du financement de la prévoyance professionnelle et traite de la dissolution des rapports de travail et de ses effets en mettant l'accent, en cas de fin du contrat de travail sans faute de l'employé, sur les mesures de réintégration.

Le Parlement a joué un rôle important dans cette modification législative, puisque, alors que le processus de modification de la législation avait déjà débuté en 2005, c'est un rapport du 23 octobre 2009 de la Commission de gestion du Conseil national qui a demandé au Conseil fédéral de ne pas modifier la loi sur le personnel de la Confédération avant d'avoir établi une stratégie d'ensemble.

Ainsi fut fait, puisque le 10 décembre 2010 le Conseil fédéral a adopté d'abord la stratégie concernant le personnel de l'administration fédérale pour les années 2011-2015 et, sur cette base, a ensuite engagé en avril et mai 2011 des négociations avec les organisations du personnel en vue de la révision de la loi sur le personnel de la Confédération.

La loi que nous examinons est donc basée sur le résultat de ces discussions entre partenaires sociaux. Nous avons reçu au début du mois de janvier 2012 une lettre d'un syndicat qui montre que des concessions ont été faites de part et d'autre pour aboutir à cette législation. Les employés ont accepté un assouplissement des dispositions de la loi portant sur les motifs de licenciement, portant aussi sur l'obligation de maintenir l'emploi et sur les procédures de recours. En contrepartie, le congé parental a été introduit dans la loi et les règlements sur l'invalidité professionnelle ont été maintenus. C'est dire que la loi que nous examinons est le résultat d'un compromis qui a pu être trouvé.

Cette législation a également fait l'objet d'un examen par plusieurs commissions parlementaires. C'est ainsi que la Commission des finances, à laquelle cette loi a été présentée à titre préalable, a constaté que cette modification législative n'aurait pas de conséquences financières importantes et directes, de sorte qu'après cet examen elle a renoncé à rédiger un corapport.

Cette loi a aussi fait l'objet d'un examen de la part de la Commission de la science, de l'éducation et de la culture s'agissant des modifications proposées à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les écoles polytechniques fédérales. La CSEC nous a indiqué, par courrier du 13 mars 2012, qu'après en avoir débattu, elle avait décidé de ne pas proposer de modifications à ce projet de loi.

C'est dire que si l'on ajoute aux membres de la Commission des institutions politiques ceux de la Commission des finances et ceux de la Commission de la science, de l'éducation et de la culture, nous sommes nombreux à avoir déjà pu connaître ce projet de loi sous un angle ou sous un autre.

En ce qui concerne notre commission, nous nous sommes, pour l'essentiel, ralliés au projet du Conseil fédéral. Nous avons cependant estimé que sur certains points, il convenait d'être plus précis. C'est ainsi que nous avons rétabli des indications portant sur la définition du contrat à durée déterminée, sur les délais de résiliation et sur le montant des indemnités pouvant être versées à la fin des rapports de travail. Nous avons également estimé qu'il fallait profiter de cette révision de la loi sur le personnel de la Confédération pour préciser les exigences de la Confédération en matière de maîtrise des langues nationales, ceci dans un esprit de promotion du plurilinguisme. Cette question fait du reste également l'objet d'une motion de notre commission. Enfin, nous avons procédé à quelques modifications formelles lorsque cela s'est avéré nécessaire. Pour l'essentiel, je peux relever que le texte issu des travaux de la commission a rencontré l'accord du Conseil fédéral.

J'ajoute que les travaux de la commission ont été l'occasion de nombreux échanges et, au cours de nos travaux, nous avons reçu 24 propositions de modification du texte. Notre conseil aura à connaître d'un certain nombre de ces propositions qui seront déposées à nouveau par les minorités. Je m'exprimerai à leur sujet lors de la discussion par article, [PAGE 191] mais je crois qu'il est tout de même utile de dire que cette loi bénéficie d'un très large soutien de la commission, puisqu'au vote sur l'ensemble le projet a été accepté par 7 voix contre 1 et aucune abstention.

J'en viens maintenant à la proposition de renvoi: la proposition de renvoi Minder avait déjà été faite lors de la séance de commission du 13 janvier de cette année, et même si le texte est un peu différent, la motivation était semblable. Cette proposition de renvoi Minder a été largement rejetée par la commission, par 9 voix contre 2, et ceci à la suite d'un examen attentif.

Le débat en commission ayant été nourri, je me bornerai à reprendre les arguments essentiels qui s'opposent à un renvoi. Tout d'abord, on ne peut pas imaginer qu'une législation qui porte sur des rapports de travail puisse être élaborée sans concertation avec les intéressés. Un renvoi du projet de loi pour les motifs évoqués par Monsieur Minder équivaut en réalité à une remise en cause fondamentale de la loi et implique donc un long processus de négociation, sans aucune espèce de garantie d'ailleurs quant au résultat de celle-ci.

Je rappelle à cet égard que la révision de cette loi est en chantier depuis bientôt sept ans, puisque cette révision a été engagée par une décision du Conseil fédéral du 7 septembre 2005. Et puis, au-delà de ce premier argument quant au temps qu'exigerait une remise en question de la loi et au résultat aléatoire que l'on peut pronostiquer, plusieurs intervenants ont relevé que l'on ne peut pas assimiler le Code des obligations à la législation qui régit le personnel de la Confédération, la motivation de Monsieur Minder étant d'appliquer les règles du Code des obligations.

Pourquoi est-ce que, juridiquement en tout cas, on ne peut pas faire une telle comparaison de façon stricte? C'est parce que dans un cas il s'agit de régir des rapports de travail de droit privé - c'est ce que prévoit le Code des obligations - et dans l'autre cas il s'agit de régir des rapports de travail de droit public, c'est-à-dire des rapports de travail qui ne peuvent être régis que par la loi. On voit que dans un cas il y a la volonté des parties, et dans l'autre cas c'est la loi qui intervient.

Du reste, même si l'on imaginait d'appliquer totalement le Code des obligations aux employés de la Confédération, on en viendrait forcément à faire une convention collective pour le personnel de la Confédération. Or chacun sait que les conventions collectives sont fort diverses quant aux conditions de travail qu'elles stipulent. C'est dire, pour répondre aux préoccupations de Monsieur Minder, qu'on pourrait considérer que la loi sur le personnel de la Confédération constitue, en quelque sorte, une forme de convention collective. Mais comme les règles de notre Etat de droit l'exigent, cette forme de convention collective est faite sous la forme de la loi, parce que bien sûr c'est le principe de la légalité qui doit s'appliquer s'agissant des rapports de droit entre l'Etat et ses collaborateurs.

Quant aux diverses préoccupations précises portant sur les points soulevés par Monsieur Minder - et je me réfère ici aux questions qu'il soulève concernant les vacances, les congés, les délais de résiliation -, c'est justement le travail d'une commission parlementaire, respectivement du Parlement, que d'examiner ces questions et aussi, le cas échéant, sur chacune d'entre elles, de décider ce qui doit relever de la loi et ce qui doit relever de l'ordonnance. A cet égard, et je conclurai ainsi sur cette question relative au renvoi, je signale, et cela n'est pas sans importance, que notre commission, en application de l'article 151 alinéa 2 de la loi sur le Parlement, lors du vote final, a expressément demandé au Conseil fédéral d'être consultée sur les ordonnances d'application. C'est dire que nous aurons à en connaître. Voilà, Monsieur le président, ce que je peux dire au stade de ce propos liminaire.