Stähelin Philipp · Ständerat · 2003-03-04

Wortprotokoll

Die Synopse der Kommission, die wir erhalten haben, sieht einigermassen verwirrlich aus, wenn man sie so ansieht, Herr Kommissionspräsident. Sie täuscht etwas darüber hinweg, dass sich die Kommission in einem Punkt einig war, nämlich in der Notwendigkeit einer Regierungsreform. Nachdem ich die Diskussion heute gehört habe - insbesondere das letzte Votum, Herr Büttiker -, habe ich etwas den Eindruck, dass auch die Historie da mitgespielt hat. Vielleicht haben wir uns alle etwas als Adoptiveltern gefühlt. Das mag dazu beigetragen haben, dass wir weiterhin Handlungsbedarf erkennen, nachdem dies das Parlament bereits seit etlichen Jahren tut.

Es sind tatsächlich Mankos in der politischen Führung vorhanden. Diese liegen wohl insbesondere in der Wahrnehmung der politischen Gesamtverantwortung des Bundesrates für die Staatsführung, auf der einen Seite im wachsenden Einfluss der Verwaltung auf die Staatsführung, auf der anderen Seite stösst die Verwaltung schlicht in ein Vakuum hinein - ich meine das klar nicht als Vorwurf an die Verwaltung.

Das Hauptproblem, das wir haben, liegt wohl im Verhältnis der Beanspruchung der Mitglieder des Bundesrates als Mitglieder des Gesamtbundesrates und als Departementsvorsteher. Hier muss es darum gehen, dieses Verhältnis zugunsten des Wirkens im Gesamtbundesrat umzukehren. Es geht also um eine Entlastung als Departementschefs und mehr Kapazität für den Gesamtbundesrat.

Wir haben aber auch ein Wahrnehmungsproblem: Öffentlich wahrgenommen werden die Mitglieder des Bundesrates heute völlig klar primär als Departementschefs und weniger als Mitglieder des Kollegiums. Ich stelle fest, dass der Bundesrat selbst - willentlich oder unwillentlich - die Departementsarbeit immer wieder in den Vordergrund stellt. Das geht ja so weit, dass die einzelnen Departementschefs nach den Sitzungen des Bundesrates in aller Selbstverständlichkeit primär ihre Vorlagen vorstellen. Es wird auch noch so kommuniziert: ihre Vorlagen, nicht jene des Bundesrates. Hier muss ein Umdenken stattfinden. Das ist für mich das Entscheidende, dass die Regierungsfunktion wieder eine andere Gewichtung erhält.

Ziel muss eine bessere Fokussierung sein. Ich könnte mir durchaus auch eine gewisse Entrümpelung der vielfältigen Tätigkeiten des Gesamtbundesrates vorstellen, wie sie aber auch in anderen Vorlagen vorgesehen ist - ich denke beispielsweise an die Rechtsprechungsfunktion -, damit der Bundesrat für die eigentlichen Kollegiumsgeschäfte wieder vermehrt Zeit findet.

Für mich weniger im Zentrum stehen die Belastungszunahmen der Bundesratsmitglieder im Gesamten. Sie sind aber ebenfalls offensichtlich, wenn ich daran denke, wie die internationalen Verpflichtungen zugenommen haben, wie die Beanspruchung durch das Parlament stetig zunimmt, wie auch die Kontakte mit den Kantonen keineswegs schwinden, sondern zunehmen, und wie insbesondere auch die Bereiche Repräsentation und mediale Präsenz zu einer der Hauptbelastungen geworden sind.

Hauptziel einer Regierungsreform muss nach Gesagtem für mich aber klarerweise die Stärkung des Regierungsorgans "Kollegium Bundesrat" sein: Wir brauchen eine vermehrte Handlungsfähigkeit des Gesamtbundesrates, aber auch eine vermehrte Wahrnehmung des Kollegiums. Was ist Voraussetzung dafür? Es ist wohl die effiziente Organisation und Führung des Gesamtbundesrates. Ich habe irgendwo einmal in den Diskussionen das Wort von einem geführten Kollegium gehört. Das tönt auf den ersten Blick etwas heikel - Führung -, aber ich meine, dass tatsächlich die Stärkung der Kollegiumsführung im Zentrum stehen muss, und zwar der Kollegiumsführung als Funktion, nicht des Bundespräsidenten als Person.

Es geht darum, dass die politischen Prioritäten des Kollegiums festgelegt und dann auch durchgesetzt werden. Der Bundespräsident ist dann schlicht die Person, welche dafür zu sorgen hat. Das beinhaltet nicht eine Richtlinienkompetenz, sondern die organisatorische Führung dieses Kollegiums. Das bedeutet auch nicht vermehrte Entscheidkompetenzen des Bundespräsidenten, hingegen eine eigenständige Rolle desselben in der Lagebeurteilung, in der Früherkennung von Problemen und Entwicklungen, mit dem Ziel, dass er auf der einen Seite eine Initiativfunktion erfüllt und auf der anderen Seite für ein sauberes Controlling der Entscheidumsetzung sorgt.

Dazu braucht es klarerweise auch neue Führungsinstrumente, um das Kollegium zu bedienen und zu leiten. Ein Präsidialdienst, wie er - wenn ich es richtig überblicke - in allen Varianten vorgeschlagen wird, ist wiederum kein Präsidialdepartement, das ausschliesslich dieser Aufgabe dienen würde, sondern ich sehe ihn zusammen mit der weiteren Leitung eines Fachdepartementes. Weshalb? Ich möchte nicht - und das will die ganze Kommission nicht -, dass der Bundespräsident aus der Rolle des Primus inter Pares herausschlüpft. Er soll weiterhin Primus inter Pares sein und weiterhin ein Fachdepartement führen, aber er soll ein besseres Instrumentarium zur Leitung des Kollegiums haben. Wir wollen aber - auch das sei noch einmal klar gesagt - keinen Schweizer König, sondern weiterhin einen Gleichen unter Gleichen, der aber eben die Führungsfunktion innehat. Ich setze in diesem Zusammenhang durchaus auch ein gewisses Fragezeichen zur Verlängerung der Amtsdauer, insbesondere zu einer Verlängerung, die dann noch über die zwei Jahre hinausgeht.

Für eine generelle Entlastung der Mitglieder des Bundesrates genügen der höhere Stellenwert des Kollegiums und eine Stärkung der Leitung des Kollegiums allein wohl kaum. Es müssen andere Verbesserungen gesucht werden - im Übrigen auch unterhalb der Verfassungsebene, wie ich meine, und durchaus auch in der Kompetenz des Bundesrates selbst. Ich sage vorweg, wo sie nicht erfolgen sollten: Ich sehe es nicht im quasi landesinternen Aussenkontakt, also im Kontakt mit der Öffentlichkeit, mit den gesellschaftlichen Kräften, mit den Kantonen. Unsere Bundesräte sollen weiterhin greifbar und nahe am Volk sein. Ich sehe darin einen gewaltigen Vorteil, Herr Briner, beispielsweise gerade dem Nachbarland Österreich gegenüber. Eine Regierung mit so vielen Mitgliedern, die dann kein Mensch kennt, kann nicht die Lösung sein. Wir haben diesen Vorteil, und den sollten wir weiterhin nützen. Ich sehe auch nicht viele Möglichkeiten bei den internationalen Verpflichtungen, schon aus Gründen des Protokolls und auch wegen der - ich möchte sagen - persönlichen Komponenten der internationalen Politik, auch wenn unsere Bundesräte hier die grossen Vorteile der langen Regierungstätigkeit haben: Sie sind viel länger dabei als Mitglieder der Regierungen anderer Länder, welche relativ häufig wechseln.

Ich meine aber, dass beispielsweise bei der Parlamentsarbeit flexiblere Lösungen und auch eine gezieltere Beanspruchung durch die Kommissionen in griffigeren Absprachen möglich sind. Gesamthaft wird das nicht genügen, und für mich sehe ich die Entlastung eigentlich nur über ein Modell mit neun Bundesräten. Das wirkt sich auf die einzelnen Mitglieder des Bundesrates aus. Es lässt eine bessere Aufteilung der gesamten Sachbereiche zu; die Spannweite ist bei sieben Departementen schlicht wesentlich grösser als bei neun. Wir stellen das insbesondere bei Departementen wie jenem des Innern mit den Sozialbereichen auf der einen und Bildung und Kultur auf der anderen Seite fest. Da könnten Fortschritte gemacht und die einzelnen Mitglieder des Bundesrates durchaus wirksam entlastet werden.

Die Kollegialität ist bei einem Neunermodell nicht gefährdet; neun Mitglieder mag es noch vertragen. Wenn ich im Übrigen schaue, haben wir auch bei den Kantonen Beispiele gehabt; ich nenne Bern und Appenzell Innerrhoden. Nun können Sie sagen, der Trend gehe in eine andere Richtung, [PAGE 19] aber in den meisten Kantonen, welche in der letzten Zeit die Zahl der Regierungsmitglieder reduziert haben, ist ein weiterer Hintergrund vorhanden, nämlich die Nebenamtlichkeit der Regierungsfunktion. In einer ganzen Reihe von Kantonen war das der Hintergrund, und die Abnahme der Zahl der Regierungsräte geht eben auch Hand in Hand mit einer verstärkten Professionalisierung.

Das Neunergremium ist für mich, auch wenn ich die Exekutiven der Gemeinden ansehe, noch kollegial führbar. Die Konsensfindung ist kaum schwieriger; das ist personenabhängig. Ich habe heute viel von den Kosten gehört und sage das durchaus auch zu Herrn Reimann: Eine zentrale Departementsführung bei übergrossen Departementen ist auch kostspielig. Neun Departemente sind nicht einfach sieben plus zwei, sondern es können auch Einsparungen vollzogen werden. Ich frage mich, ob die Zwischenstufe der Gruppe noch notwendig sein wird, welche auch Geld kostet.

Nichts abgewinnen kann ich auf der anderen Seite den Systemen, wie sie unter dem Titel Zweikreisemodell vorgeschlagen werden. Die Modelle mit Stellvertretern, mit Delegierten Ministern führen alle zu der neuen Grösse Bundesregierung. Damit ist ein Systemwechsel verbunden. Nicht alle Mitglieder der Bundesregierung sind einander künftig gleichgestellt. Ziel und Absicht davon sind völlig klar: Das bedeutet, dass die Kollegialität in der Bundesregierung nicht möglich ist; wir haben hier verschiedene Stufen. Das wird aber, meine ich, auch den Bundesrat beeinträchtigen, insbesondere in den Stellvertretermodellen, dort wo dann auch Nicht-Bundesräte in Bundesratssitzungen Stimmrecht haben. Das beeinträchtigt schlicht und einfach am Schluss auch die Kollegialität des Bundesrates selbst.

Ich sehe im Übrigen auch Legitimationsprobleme, da wir unterschiedliche Wahl- und Bestätigungsprozedere und Abhängigkeiten haben, einerseits vom Parlament, anderseits vom Gesamtbundesrat und schliesslich auch noch von einzelnen Departementschefs. Durch eine vor allem für das Volk, aber auch für das Parlament, die Verwaltung, die Kantone undurchsichtige Stellung wird das Probleme geben. Es wird alles sehr kompliziert. Je nach konkreten Verhältnissen und persönlichen Beziehungen werden sich hier auch unterschiedliche Kraftfelder ergeben. Meines Erachtens bleibt insgesamt eine undurchsichtige Verantwortlichkeit von Bundesrat, Bundesregierung, Departementschef, Minister. Das Ganze geht für mich zu wenig klar auf.

Meine Schlussfolgerung aus dem Ganzen: Zur Regierungsreform meine ich: Sagen wir Ja. Ich bin für Eintreten, aber nur für eine Reform, die der schweizerischen Politkultur Rechnung trägt und dieser folgt. Dies ist mit dem Neunermodell möglich. Alle Zweikreisemodelle zielen aber schlussendlich in Richtung vermehrter Anonymisierung der Regierungsfunktion, sie widersprechen dem Prinzip der Einfachheit, und sie verwischen die Verantwortungen.

Ich bitte um Eintreten, aber Zustimmung zum Neunermodell.