Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2012-11-27

Wortprotokoll

Der Kanton Schwyz hat sich eine neue und moderne Verfassung gegeben. Wir haben geprüft, ob sie mit dem Bundesrecht vereinbar ist. Gestützt auf diese Prüfung beantragen Ihnen Bundesrat und Kommissionsmehrheit, die neue Kantonsverfassung zu gewährleisten, allerdings mit Ausnahme einer Bestimmung, die das Wahlverfahren für den Kantonsrat betrifft.

Der Berichterstatter hat sich zur Ausgangslage, zum Problem und zu den Schlussfolgerungen Ihrer Kommission ausführlich geäussert. Ich werde mich deshalb kurzfassen, nicht zuletzt, weil sich der Bundesrat bei der Gewährleistung von Kantonsverfassungen in grösster Zurückhaltung übt. Er muss diese Aufgabe allerdings wahrnehmen, und auch die Bundesversammlung ist angehalten, sie wahrzunehmen.

Selbstverständlich schätzen wir die Organisationsautonomie der Kantone sehr hoch ein. Gleichzeitig muss man sagen, dass sie gemäss Bundesverfassung nicht absolut ist; sonst hätte man in der Bundesverfassung nicht vorgesehen, dass Kantonsverfassungen unter anderem von der Bundesversammlung gewährleistet werden müssen, und müsste man dieses Verfahren nicht anwenden. Weil die Organisationsautonomie der Kantone also nicht absolut ist, müssen Kantonsverfassungen dahingehend überprüft werden, ob sie mit dem Bundesrecht vereinbar sind oder nicht.

Da haben der Bundesrat und die Mehrheit Ihrer Kommission festgestellt, dass die neue Schwyzer Kantonsverfassung in einer Bestimmung nicht bundesrechtskonform ist. Das Argument, die Schwyzer Bevölkerung habe über die neue Kantonsverfassung einmal oder sogar zweimal abgestimmt, kann natürlich nicht überzeugen. Wenn man so argumentiert, müsste man den Artikel über die Gewährleistung aufheben, weil man einfach sagt, die Bevölkerung habe abgestimmt und die Bundesversammlung dürfe sich dazu nicht mehr äussern. Das ist nicht Sinn und Zweck der Bestimmung. Von daher ist das Argument, die Bevölkerung habe darüber abgestimmt, nicht überzeugend. Eine solche Abstimmung macht es für Sie und den Bundesrat umso schwieriger und umso heikler, dessen bin ich mir voll bewusst, die Gewährleistung in einem Punkt allenfalls nicht zu erteilen. Aber das Argument, die Bevölkerung habe dazu Ja gesagt, kann in diesem Zusammenhang nicht überzeugen, vor allem auch deshalb nicht, weil der Präsident der Verfassungskommission bereits damals im Kantonsrat darauf hinwies, dass diese Bestimmung mit dem Bundesrecht nicht konform sei. Der Kantonsrat und die Bevölkerung wussten es also, sie hatten Kenntnis von dieser Ausgangslage. Sie haben zwar so gestimmt, wie sie gestimmt haben, aber sie waren bereits vorher darauf aufmerksam gemacht worden, dass es da ein Problem mit der Bundesverfassung gibt.

Wenn immer eine bundesrechtskonforme Auslegung und Umsetzung möglich ist, wird die Gewährleistung erteilt. Wir haben also diese Bestimmung auch darauf hin überprüft, ob eine Umsetzung z. B. auf Gesetzesebene noch bundesrechtskonform gemacht werden kann. Auch hier sind der Bundesrat und die Mehrheit Ihrer Kommission sowie die angehörten Experten zum Schluss gekommen, dass diese Bestimmung in Paragraf 48 Absatz 3 der Schwyzer Kantonsverfassung eben auch nicht korrigiert werden kann, auch auf Gesetzesebene nicht.

Der Kommissionssprecher hat es gesagt: Nichtgewährleistungen sind sehr selten. Das hat es etwa im Falle des Wiedervereinigungsartikels der jurassischen Kantonsverfassung schon einmal gegeben. Die beiden Beispiele aus dem Kanton Genf hat der Genfer Vertreter selber vorgestellt. Auch das Bundesgericht ist übrigens in dieser Sache sehr zurückhaltend. Es erachtet die Gewährleistung durch die Bundesversammlung praktisch als bindend. Das erhöht natürlich auch Ihre Verantwortung. Das ist der Grund, weshalb die Bundesversammlung der Frage der Bundesrechtskonformität eine hohe Beachtung schenken muss und die Gewährleistung nicht leichthin erteilen sollte.

In der Kommission wurde die Frage gestellt, was die Folge sei, wenn Sie heute diese Bestimmung - es geht ja nur um diese eine Bestimmung - nicht gewährleisten würden. Die Folge davon ist nicht, dass die Schwyzer Kantonsverfassung ausser Kraft gesetzt ist, aber diese Bestimmung ist dann im Verfahren vor Bundesgericht nicht mehr immunisiert. Das heisst, wenn es vor Bundesgericht eine Beschwerde gäbe, dann würde das Bundesgericht überprüfen, ob hier ein Verstoss gegen Bundesrecht vorliegt. Natürlich gehen wir davon aus, dass man nicht so weit gehen will, sondern dass dann die Schwyzer Behörden auch aufgerufen und angehalten wären, eine bundesrechtskonforme Lösung zu suchen. Aber einfach damit das auch klar gesagt ist, auch der Kommissionssprecher hat es gesagt: Es wird nicht eine Bestimmung in der Schwyzer Kantonsverfassung gestrichen, sondern das wären die Folgen, wenn Sie heute diesen Absatz nicht gewährleisten würden.

Was ist das materielle Problem? Entscheidend ist bei diesem Wahlverfahren, wie auch immer es ausgestaltet ist, dass es eben den bundesrechtlichen Anforderungen genügt. Im Wesentlichen sind die Anforderungen an ein Wahlverfahren in Artikel 34 der Bundesverfassung, das ist die Garantie der politischen Rechte, und in Artikel 8 der Bundesverfassung, hier geht es um das Rechtsgleichheitsgebot, gegeben. Der Bundesrat ist zum Schluss gekommen, dass Paragraf 48 Absatz 3 der neuen Schwyzer Kantonsverfassung diesen Anforderungen nicht genügt und dass das Gebot der Wahlrechtsgleichheit verletzt würde. Die Mehrheit Ihrer Kommission ist, wie gesagt, nach vertiefter Diskussion und nach dem Anhören verschiedener Experten zum selben Resultat gelangt.

Die Verletzung dieses Gebots liegt nicht in der faktischen Kombination von Proporz und Majorz, das ist heute immer wieder erwähnt worden. Eine solche Kombination ist grundsätzlich zulässig, solange sie die bundesrechtlichen Schranken respektiert. Hier besteht die Verletzung der Schranken zum einen darin, dass die natürlichen Quoren in den zahlreichen Gemeinden, in denen Proporzwahlen stattfinden, deutlich über der vom Bundesgericht definierten Zielgrösse von 10 Prozent liegen. Als Beispiel möchte ich Ihnen die Gemeinde Tuggen nennen, da sind es 33 Prozent, oder die Gemeinde Galgenen, da sind es 25 Prozent. Diese Prozentzahlen sind massiv höher als die vom Bundesgericht vorgesehene Zielgrösse von 10 Prozent. Solch hohe Werte sind durch den Umstand bedingt, dass die Gemeinden, die die Wahlkreise des Kantons Schwyz bilden, relativ klein sind. Ein rechtlich gangbarer und vom Bundesgericht auch aufgezeigter Ausweg aus dieser Situation wäre es, wahlkreisübergreifende Ausgleichsmechanismen zuzulassen. Als Beispiele könnten Wahlkreisverbände oder die zentrale Verteilung der Parteimandate nach der Methode des doppelten Pukelsheim genannt werden. Es gibt verschiedene Möglichkeiten von wahlkreisübergreifenden Ausgleichsmechanismen, aber die Kantonsverfassung Schwyz schliesst solche Ausgleichsmechanismen explizit aus, indem sie besagt, dass jede Gemeinde eine Stimme hat und dass wahlkreisübergreifende Ausgleichsmechanismen nicht zugelassen sind. So können die Verzerrungen des Proporzes nicht korrigiert werden, darin besteht die Verletzung der Wahlrechtsgleichheit.

Zum andern liegt die Verletzung darin, dass die Gemeinden, in denen faktisch Majorzwahlen für einen garantierten Sitz stattfinden, sehr unterschiedliche Grössen haben, wie es erwähnt worden ist: 87 Einwohnerinnen und Einwohner in Riemenstalden zum Beispiel und 2305 Einwohnerinnen und Einwohner in Unteriberg. Daraus resultieren die erheblichen Ungleichheiten in Bezug auf die Stimmkraft. Die mit einer solchen Sitzgarantie verbundenen Ungleichheiten wären nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes nur dann vertretbar, wenn sie mit der sogenannt überkommenen Gebietsorganisation gerechtfertigt werden könnten, etwa aus historischen, föderalistischen, sprachlichen oder religiösen Motiven. Gerade dies ist im vorliegenden Fall aber nicht möglich.

Ich möchte Ihnen zusammen mit der Mehrheit Ihrer Kommission beantragen, aus all diesen Gründen die neue [PAGE 963] Schwyzer Verfassung mit Ausnahme von Paragraf 48 Absatz 3 zu gewährleisten. Herr Ständerat Engler hat aufgezeigt, wie der Kanton Schwyz sein Wahlsystem korrigieren könnte, und das ist auch die Meinung des Bundesrates. Die Nichtgewährleistung einzig von Absatz 3 von Paragraf 48 ist deshalb auch ein minimalinvasives Vorgehen, das der Bundesrat und die Kommissionsmehrheit gewählt haben: Wir wollen also nur diese Bestimmung nicht gewährleisten, die eben nicht bundesrechtskonform ist und auch nicht korrigiert werden kann. Wir haben aber davon abgesehen, auch Absatz 2 von Paragraf 48 nicht zu gewährleisten, wie dies in Ihrer Kommission diskutiert worden ist, weil wir dem Kanton Schwyz die grösstmögliche Freiheit belassen wollen, wie er diese Ausgangslage für seinen Kanton angemessen korrigieren will. Aber mit der vorliegenden Verfassung, mit dieser Bestimmung, sind eben auch die Korrekturen, die Herr Ständerat Engler aufgezeigt hat, nicht möglich.

Ich möchte noch auf eine Bemerkung eingehen, die jetzt von verschiedenen Votanten gemacht wurde, nämlich dass Sie Rechtsunsicherheit für andere Kantone schaffen, wenn Sie heute diesen Paragrafen 48 Absatz 3 nicht gewährleisten. Dem ist nicht so! Aus der Nichtgewährleistung ergeben sich für die anderen Kantone keine unmittelbaren Auswirkungen. Die Sitzgarantie per se ist auch nicht bundesrechtswidrig; auch das wurde heute gesagt. Das stimmt so nicht, auch das kann bundesrechtskonform ausgestaltet werden. Hier braucht es aber, wie gesagt, eine entsprechende Korrektur in der Verfassung des Kantons Schwyz.

Ich bitte Sie deshalb, dem Bundesrat und der Mehrheit Ihrer Kommission zu folgen.