Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2011-09-21

Wortprotokoll

Gestatten Sie mir eine Vorbemerkung zu den Doppelbesteuerungsabkommen, die heute auf dem Tisch liegen - es sind ja eigentlich zehn, aber wir sprechen jetzt nur über den Zusatzbericht zum Doppelbesteuerungsabkommen mit den USA; daneben gibt es neun weitere Abkommen, die an sich unbestritten sein sollten, weil wir dasselbe schon in der Frühjahrssession beim zweiten Paket mit Doppelbesteuerungsabkommen gemacht haben. Bei acht dieser Abkommen geht es um die Aufnahme der Antifrustrationsklausel, also der Auslegungsklausel. Ich würde Ihnen empfehlen, diese trotzdem zu behandeln, weil es wichtig ist hinsichtlich der weiteren Schritte, die wir in den Peer Reviews 1 und 2 machen - aber das ist Ihre Sache. Ich sage Ihnen einfach, es wäre an sich wichtig, dass man die acht unbestrittenen Abkommen plus das eine Abkommen - das Abkommen mit Frankreich, das einerseits eine Antifrustrationsklausel braucht, andererseits eine Anpassung bei [PAGE 869] der Identifikation der steuerpflichtigen Person - dann noch behandelt.

Worum geht es jetzt? Worum ist es in der heutigen Diskussion gegangen? Wir haben Ihnen einen Zusatzbericht betreffend das Doppelbesteuerungsabkommen mit den USA gemacht. Die anderen Abkommen haben einen unproblematischen Inhalt. Zum USA-Problem: Es sind hiervon verschiedene Banken betroffen. Es wurde gesagt, es sind heute sicher zehn Banken plus eine, die betroffen sind; es ist im Moment zudem nicht ein UBS- oder CS-Problem, sondern auch ein Problem mindestens einer, aber wahrscheinlich zweier Kantonalbanken - das hat Frau Ständerätin Fetz schon gesagt. Das bedeutet mit Bezug auf die Staatsgarantie und auf das Renommee des Finanz- und Wirtschaftsplatzes Schweiz noch etwas anderes, als wenn es einfach eine Bank wäre, das können Sie sicher nachvollziehen.

Ich schicke voraus: Ich bin nicht Anwältin der Banken, das haben Sie möglicherweise schon einmal aufgrund meiner Äusserungen bemerkt. Mir geht es darum, dass wir ein Problem lösen, und zwar so lösen, dass es nicht nur eine Einzelfalllösung ist, sondern dass wir endlich eine Globallösung haben, die wir so vereinbaren können, um nicht nächstes Jahr wieder mit der gleichen Frage konfrontiert zu sein. Wir haben uns gefragt: Wie können wir das bewerkstelligen? Aufhänger sind die zehn Banken plus die eine. Wie können wir bewerkstelligen, dass wir tatsächlich endlich einmal Ruhe haben und die Vergangenheit Vergangenheit sein lassen können? Theoretisch gibt es verschiedene Möglichkeiten. Vonseiten verschiedener Professoren wurden auch verschiedenste Äusserungen gemacht - es ist immer so, in einem halben Jahr werden sie etwas anderes sagen, aber das kennen wir ja auch.

Die erste Variante, die von Professoren in der Öffentlichkeit zur Diskussion gestellt wurde - von einem vor allem -: Wir hängen dies an den UBS-USA-Vertrag, an diese Lösung, an.

Sie mögen sich erinnern, dass damals in Bezug auf die Erklärung im Vertrag in der Botschaft ausdrücklich festgehalten wurde, dass wir ins Parlament gehen müssen, wenn wir gestützt auf diesen Vertrag nochmals eine ähnliche Problemlösung vorschlagen wollen. Das steht in der Botschaft, das können Sie nachlesen. Ich staune, wenn man jetzt von Parlamentariern hört, das könne der Bundesrat machen, ohne das Parlament zu begrüssen, der Bundesrat solle endlich Verantwortung übernehmen. Das haben wir beim UBS-Vertrag versucht. Damals war die Situation noch eine andere. Das Bundesverwaltungsgericht hat uns dann auf den parlamentarischen Weg verwiesen. Das haben wir selbstverständlich akzeptiert.

Jetzt machen wir nichts anderes als das, was wir damals in der Diskussion ausdrücklich festgehalten haben. Verschiedene Votanten im Parlament - ich habe alle Voten nachgelesen - haben das, was in der Botschaft stand, klar unterstützt: Ja, wir können das noch einmal als Grundlage nehmen, um Einzelfälle zu lösen, aber wir müssen das selbstverständlich nicht neu verhandeln, weil das im Vertrag mit den USA gilt; aber in Bezug auf das Innenverhältnis müssen wir wieder mit einem Beschluss ans Parlament gelangen. Das hätte dann Einzelfalllösungen für jede Bank bedeutet, aber nicht eine Globallösung nach aussen mit den USA.

Es besteht eine zweite Möglichkeit, die keine Möglichkeit ist - wenn Sie jetzt den Ordnungsantrag annehmen, dann gehe ich auch davon aus, dass Sie auch überzeugt sind, dass das keine Möglichkeit ist -: Es ist die Anwendung von Notrecht; das wurde auch irgendwo einmal propagiert. Ich sage Ihnen: Wenn man die Möglichkeit hat, auf einem rechtlich korrekten Weg vorzugehen, dann gibt es keinen Grund für Notrecht. Ich bitte Sie, diese Diskussion nicht mehr zu führen. Notrecht ist dann anzuwenden, wenn man gar keine andere Möglichkeit mehr hat. Wir haben hier Möglichkeiten, auch wenn sie beschwerlich sind. Aber ich wehre mich als Juristin dagegen, hier überhaupt nur von Notrecht zu sprechen. Sagen Sie uns dann nicht im November oder Dezember, wenn die Situation dann möglicherweise eskaliert: Ja, jetzt muss halt der Bundesrat Notrecht anwenden. Ich sage Ihnen: Wir wenden Notrecht nicht an, es gibt keinen verfassungsrechtlichen Grund dafür. Ich gehe davon aus, dass Sie alle dem zustimmen können und uns dann nicht plötzlich auffordern, etwas zu tun, was wir nicht tun können, nämlich Notrecht anwenden.

Dann gibt es die Möglichkeit, nichts zu tun. Das ist immer eine Möglichkeit. In dieser schwierigen Situation scheint mir das nicht der richtige Weg zu sein. Wir sind ja auch nicht hier, um nichts zu tun, sondern um Probleme zu lösen. Wir möchten den Weg - auch weil sich jetzt die Amerikaner nach langen Diskussionen bereiterklärt haben, diesen Weg zu gehen - über die beiden Doppelbesteuerungsabkommen, die wir haben, wählen; ich komme noch darauf zurück.

Bis vor wenigen Wochen war die Haltung der Amerikaner ganz klar: neuer Vertrag mit allen Erschwernissen, die das bringen würde, neuer Vertrag im Sinne der UBS, aber natürlich viel weiter gehend, oder Notrecht. Sie haben vom Bundesrat immer verlangt, dass wir oder auch das Parlament Notrecht anwenden sollten, und zwar gestützt auf das Urteil des Bundesgerichtes in Sachen Finma, Herausgabe von Akten. Dort hat das Bundesgericht davon gesprochen, es sei möglich gewesen, gestützt auf die Notrechtsklausel, diese Akten den Amerikanern herauszugeben. Die kleinen Unterschiede, die aber sehr weitreichend sind, kümmern die Amerikaner nicht. Wenn sie das Wort "Notrecht" hören, dann ist für sie Notrecht in jedem Fall möglich. Wir haben gesagt, das sei kein Weg. Sie haben jetzt verstanden, dass wir auf unseren bestehenden gesetzlichen Grundlagen vorwärtsgehen wollen, das heisst auf den Doppelbesteuerungsabkommen 1 und 2.

Das Doppelbesteuerungsabkommen 1 ist dasjenige Abkommen, das im Moment noch in Kraft ist. Es ist das Doppelbesteuerungsabkommen von 1996, in Kraft seit 1998. Das andere ist im Moment noch im Senat. Das ist ein relativ schwieriges Prozedere. Jeder einzelne Senator muss dazu Stellung nehmen. Wenn nicht sechzig zustimmen, braucht es nachher ein qualifiziertes Mehr. Dieser Prozess läuft, er ist komplizierter als bei uns - das ist das eine.

Im Doppelbesteuerungsabkommen von 1996, das heute gilt, haben wir die Möglichkeit, Amtshilfe zu leisten bei Betrug und Ähnlichem, also bei "fraud and the like". Das Bundesverwaltungsgericht hat das dann eingegrenzt, Sie wissen das. Jetzt kommt der springende Punkt: Das Doppelbesteuerungsabkommen von 1996, seit 1998 in Kraft, ist so ausgelegt, dass die Identifikation der Steuerpflichtigen und des Informationsinhabers auch über Verhaltensmuster möglich ist. Das ist das einzige Doppelbesteuerungsabkommen, das wir von vor März 2009 haben, wo wir den OECD-Standard übernommen haben, das so formuliert ist, dass man die Steuerpflichtigen über Verhaltensmuster identifizieren kann. Dieses Abkommen wurde dann 2009 erneuert, man hat ein Zusatzprotokoll gemacht und hat das Doppelbesteuerungsabkommen ergänzt, Betrug und Steuerhinterziehung, entsprechend dem OECD-Standard. Man hat auf der anderen Seite, wo es um die Identifikation geht, in den Text des Abkommens "typically the name" hineingeschrieben, also "typischerweise der Name", aber hat die andere Möglichkeit offengelassen, weiterhin auch über Verhaltensmuster zu identifizieren.

Jetzt hat Herr Ständerat David zu Recht gesagt: Wir sind ein Rechtsstaat, und man muss sich an das halten können, was vereinbart wurde. Das gilt für beide Parteien. Die Amerikaner sind davon ausgegangen - das kann man aus den Materialien nachvollziehen -, dass, soweit es die Identifikation der Steuerpflichtigen anbelangt, auch im neuen Abkommen weiterhin über Verhaltensmuster identifiziert werden kann, typischerweise über den Namen, aber auch über Verhaltensmuster. Das ist die Auslegung dieses neuen Doppelbesteuerungsabkommens durch die Amerikaner, das bezüglich Steuerbetrug und Steuerhinterziehung weiter geht. Sie sagen jetzt, nicht zu Unrecht, es wäre ja auch nicht einsichtig, warum es auf der einen Seite ausgedehnt wird, also Steuerbetrug und Steuerhinterziehung amtshilfefähig gemacht [PAGE 870] werden, und auf der anderen Seite in Bezug auf die Identifikation eingeschränkt wird.

Ich habe diese Haltung als Juristin nachvollziehen können. Ich habe mir auch die Texte angeschaut und habe den Verhandlungsleiter damals gefragt, woher diese Irritation komme. Warum sprechen wir - im September 2009 bzw. November, als es bei Ihnen im Rat war - in der Schweiz davon, dass wir bei der Identifikation diese Einengung auf den Namen hingekriegt haben, und die USA sprechen davon, dass in diesem Bereich die alte Regelung einfach weiter gelten soll, weil eben am Text im neuen Abkommen auch betreffend Verhaltensmuster nichts geändert wurde? Ich lese Ihnen seine Antwort vor: "Der Wortlaut des Abkommens" - also des zweiten Abkommens, das jetzt dann hoffentlich einmal in Kraft gesetzt wird - "macht keine Einschränkung, wonach Amtshilfe nur im Einzelfall zur Anwendung gelangt. In der Botschaft vom 27. November 2009 wurde unilateral, aus schweizerischer Sicht, eine diesbezüglich einschränkende Interpretation des Abkommenstextes vorgenommen, die aber von den Amerikanern nicht mitgetragen wird."

Das ist die Situation, die wir haben. Wir haben zwar im internen Recht bei der Umsetzung eine Einschränkung vorgenommen. Diese stimmt aber nicht mit der Aussensicht überein, mit dem, was man verhandelt hat. Das ist die Situation, und darum haben wir im Bundesrat auch gesagt, dass wir einfach die Abkommenstexte so nehmen, wie sie stehen, und auch so weiterführen, wie sie verstanden werden können, verstanden wurden. Wir haben Ihnen darum zum Verständnis diesen Zusatzbericht im Protokoll gemacht, um das einfach weiterzuführen und auch um anzuerkennen, dass nicht nur die Schweiz, sondern auch unser Vertragspartner ein Rechtsstaat ist und sich darauf beruft, dass das, was man ausgehandelt hat, gilt. Das ist die Situation, die wir haben.

Wir - das ist Staatssekretär Ambühl mit seiner Crew, die hervorragende Arbeit geleistet haben - haben es jetzt in den Verhandlungen hingekriegt, dass die Amerikaner auf diesen Weg mit den beiden Doppelbesteuerungsabkommen einschwenken. Für die Amerikaner ist in der Verhandlung wichtig, dass die Verhandlungslösung, die finalisiert werden kann, auch abgesichert ist und nicht nachher im Parlament wieder rückgängig gemacht werden kann. Das ist der Grund, warum wir jetzt hier sind; so kann man sagen, das Parlament unterstützt diesen Weg und unterstützt eine Lösung, die im Gegensatz zu allen anderen Lösungen eine Globallösung beinhaltet und eine Erledigung der Vergangenheit anstrebt - ich hoffe, für immer, soweit man das sagen kann. Die Verhandlungen bauen auf dieser Grundlage auf, dass das Parlament hier mitmacht und nicht am Schluss, wenn die Lösung steht, einen anderen Weg gehen möchte. Dann wären wir in einer enorm schwierigen Situation. Das ist auch der Grund, warum wir jetzt im Parlament sind und warum wir Ihnen das auch im Zusammenhang mit dem Doppelbesteuerungsabkommen offenlegen, das Sie ohnehin wegen der Verständigungslösung auf dem Tisch haben.

Wie viel Zeit wir haben, hat Frau Ständerätin Fetz gefragt. Verschiedene Banken sind in Verfahren drin. Man hat uns immer signalisiert, dass die Amerikaner bis im November die Situation erledigt und geklärt haben wollen. Das ist für uns die Marge oder der Zeitplan, bis dann sollten wir zu einer Lösung zu kommen versuchen. Natürlich gibt es auch andere Lösungen; das sind dann wieder Einzelfalllösungen, sind irgendwelche Möglichkeiten für die eine Bank und dann für die andere. Ich denke, wenn man etwas Längerfristiges machen will, dann muss man jetzt halt diesen Weg gehen und versuchen, eine Globallösung zu erzielen. So weit zu dieser Situation

Zu Ihrem Ordnungsantrag äussere ich mich nicht, das ist Ihre Angelegenheit. Ich habe eingangs bereits gesagt, dass man meines Erachtens mindestens die unproblematischen Doppelbesteuerungsabkommen, die wirklich nur eine Verständigungs- oder Ergänzungslösung beinhalten, behandeln könnte.