Leuthard Doris · Bundesrat · 2012-03-01

Wortprotokoll

Wir wissen, dass heute 17 bis 24 Prozent der Bauzonen nicht überbaut sind. Wir wissen aber auch, dass die Situation sehr unterschiedlich ist. Es gibt Kantone, die sehr sorgfältig eingezont haben; wir wissen aber auch, dass die Bauzonen in gewissen Kantonen stark überdimensioniert sind oder dass die noch nicht überbauten Flächen schlichtweg am falschen Ort liegen.

Es ist deshalb richtig, dass man den Kantonen und Gemeinden Instrumente in die Hand gibt, damit sie allfällige Neugruppierungen der Bauzonen finanzieren können. Heute ist das in sehr vielen Kantonen ganz schwierig, weil man den Bedarf für 15 Jahre abklären muss und dann Bauzonen, die darüber hinausgehen, auszonen muss und dafür das Geld fehlt. Mit dieser Lösung hier schaffen wir für die Kantone für die Zukunft den Vorteil, dass flächendeckend überall finanzielle Mittel generiert werden können.

Der heutige Artikel 5 kennt im Grundsatz das Instrument der Mehrwertabschöpfung bereits, auch wenn es in Artikel 5 nicht wörtlich steht. Es steht aber heute in Artikel 5 auch nichts von einer materiellen Enteignung. Wir haben heute im Bundesrecht lediglich den Grundsatz, dass planerische Vor- und Nachteile durch die Kantone angemessen ausgeglichen werden können. Die meisten Kantone haben selbstverständlich das Instrument der Enteignung bei der Abgeltung von Nachteilen im Detail angewendet, aber das Instrument der Mehrwertabschöpfung kennen bis anhin nur wenige Kantone.

Der Bundesrat hat diese Lösung, wie Sie wissen, bereits in der Vernehmlassung einlässlich dargelegt. Damals stiess das Ganze auf erheblichen Widerstand, auch bei den Kantonen, weil sie sagen: Wir führen das ein, wir möchten keine Bundesvorgabe. Seither aber hat sich sehr vieles ereignet, und ich glaube, es ist der Vorteil auch dieser parlamentarischen Debatte, dass man im Laufe der Zeit immer mehr auch zu einem griffigen Ansatz kommt, wie das in Respektierung des Föderalismus zu lösen ist.

Es wurde von mehreren Nationalrätinnen und Nationalräten darauf hingewiesen, dass wir bald auch über die Zweitwohnungs-Initiative abstimmen. Wer nahe an der Bevölkerung ist, nimmt schon zur Kenntnis, dass die Sorge über die Landschaft weit verbreitet ist und dass ein gewisses Misstrauen vorhanden ist, dass die Kantone da und dort bisher zu grosszügig waren und bei ihren Planungsentscheidungen zu wenig haushälterisch agiert haben. Ich bin der Ansicht, dass genau mit diesem neuen Instrument, wie bei der letzten RPG-Revision, diesem Anliegen Rechnung getragen wird, ohne dass gleich übertrieben wird, wie das nach Auffassung des Bundesrates eben bei der Landschafts-Initiative mit dem zwanzigjährigen Baustopp der Fall wäre.

Deshalb, immer vor diesem Hintergrund, glaube ich, muss man sich die heutige Situation, und das heisst die Situation mit den überdimensionierten Bauzonen, vor Augen halten. Es ist nichts als gerecht, wenn ein Grundeigentümer, der ohne sein Zutun mit einem Planungsentscheid des Gemeinwesens über Nacht zum Millionär wird, zumindest einen Teil dieses Mehrwertes der Allgemeinheit zurückgibt. Das ist ein Gebot der Fairness, und es ist auch ein Gebot, das der Tatsache entspricht, dass planerische Entscheide dem Grundeigentümer keine Leistungen abverlangen. Mit diesem Geld können sogenannte Planungsverlierer entschädigt werden. Es scheint dem Bundesrat, dass es für einen wirklich griffigen Gegenvorschlag zur Landschafts-Initiative etwas mehr braucht als das, was heute in Artikel 5 Absatz 1 vorgesehen ist. Die vom Ständerat im Rahmen der Differenzbereinigung beschlossene Regelung erachten wir daher als sehr gute Grundlage, um eine Einigung erzielen zu können, dies umso mehr, als gerade die Kantone selber in ihren Diskussionen einstimmig im Rahmen der Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz zum Schluss gekommen sind, diesen Vorschlag zu unterbreiten. Es ist doch auch zu berücksichtigen, dass die Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz einstimmig hinter dieser bundesrechtlichen Vorgabe zur Abschöpfung von Planungsvorteilen steht.

Die Regelung belässt den Kantonen die nötigen Freiheiten bezüglich der konkreten Umsetzung dieser bundesrechtlichen Mindestvorgabe. So sollen sie insbesondere bei der Wahl des Instrumentes zur Abschöpfung der Planungsvorteile frei sein, also: Mehrwertabgabe, entsprechend ausgestaltete Grundstückgewinnsteuer oder Abschöpfung mittels verwaltungsrechtlicher Verträge. Das bleibt im Warenkorb zugunsten der Kantone, und es ist auch sinnvoll, dass man das adäquate Mittel auf Kantonsebene situationsbezogen legiferieren kann. Die Planungsvorteile - und das scheint mir auch wichtig zu sein, das gab auch in der Kommission gute Diskussionen - sollen erst dann abgeschöpft werden, wenn der Mehrwert auch tatsächlich realisiert ist, d. h. bei der Veräusserung oder bei der Überbauung des Grundstücks. Mit anderen Worten: Man soll die Abgabe erst dann bezahlen müssen, wenn man das Geld auch wirklich in der Tasche hat.

Die Diskussion in Ihrer Kommission hat auch gezeigt, dass ein gewisses Bedürfnis besteht, die Erhebung der Abgabe in gewissen Fällen aufzuschieben. Wir kennen das bei der Grundstückgewinnsteuer bereits. Die Kantone können daher eine analoge Regelung treffen, wie wir sie bereits im Grundstückgewinnsteuer-Recht via Artikel 12 Absatz 3 des Steuerharmonisierungsgesetzes kennen. Ein Aufschub der Abgabeerhebung könnte etwa bei einem Eigentumswechsel durch Erbgang, Erbvorbezug oder Schenkung, bei einem Eigentumswechsel unter Ehegatten im Zusammenhang mit dem Güterrecht oder generell bei Eigentumswechseln unter Ehegatten, eingetragenen Partnern, Nachkommen und Stiefkindern sinnvoll sein. Auch das schwächt die Befürchtungen ab, welche ich von der rechten Seite höre, indem mit dem Instrument des Steueraufschubs auch der Zeitpunkt der Fälligkeit einer Abschöpfung des Planungsvorteils vom Kanton geregelt werden kann. Diese Tatbestände werden durch das kantonale Recht geregelt. Denkbar wäre auch, dass wir auf Verordnungsstufe noch gewisse Verdeutlichungen anfügen.

Ich begrüsse es ausdrücklich auch, dass die Mehrheit Ihrer Kommission eine kleine Ergänzung in Absatz 1bis mit der Präzisierung durch das Wort "dauerhaft" angeregt und beschlossen hat. Es ist richtig, dass es immer wieder nur vorübergehend ausgeschiedene Zonen gibt. Es wurde von Herrn Killer auf die Kiesabbaugebiete hingewiesen, die ja zu gegebener Zeit wieder renaturiert werden müssen. Deshalb sind das Tatbestände, die selbstverständlich keine Planungsmehrwerte auslösen, und ich glaube, diese Präzisierung dient daher der Rechtssicherheit.

Die Kommissionsmehrheit hat also analog zum Ständerat ein Konzept gewählt, das dieses Instrumentarium bezüglich der Vorteile, die ein Planungsentscheid ergeben kann, verfeinert. Es ist zum ersten Mal eine bundesrechtliche Vorgabe, aber sie überlässt den Kantonen viel Spielraum dazu, ob, wie und wann sie von diesen Instrumenten Gebrauch machen werden.

Den Antrag der Minderheit I, Herr Wasserfallen, erachten wir nach wie vor als problematisch. In Absatz 1bis wird über die Höhe der Abgabe, mit welcher der Ausgleich bewirkt werden soll, nichts ausgesagt. Wenn sich schon die betroffenen Kantone auf einen Minimalabgabesatz einigen konnten, sollte daran nun nichts mehr geändert werden. Die Bestimmung knüpft auch unmittelbar an Absatz 1 an, der die Kantone verpflichtet, einen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile vorzusehen. Der Begriff der Fälligkeit, wie Sie ihn verwenden, macht nach unserer Beurteilung zudem nur dann Sinn, wenn er einfach an das in Absatz 1 vorgesehene Ausgleichssystem anknüpft. Fällig werden aber Abgaben, nicht irgendwelche Ausgleichssysteme. Ihr Absatz 1bis scheint uns daher schon gesetzgebungstechnisch ziemlich [PAGE 130] verunglückt. Der Begriff "Abgabe" kann aber auch in den anderen Absätzen nicht einfach durch den Begriff "Ausgleich" ersetzt werden. Der Ausgleich als solcher wirft ja bekanntlich noch keinen Ertrag ab, der Ausgleich kann auch nicht erhoben werden, und der Ausgleich kann auch nicht entrichtet werden.

Wir bitten Sie daher, den Antrag der Minderheit I abzulehnen.

Zu den Einzelanträgen Hausammann: Herr Hausammann, ich kann mich hier einzelnen Votanten anschliessen, was Ihren Antrag zu Absatz 1bis betrifft. Es wurde in der Kommission einlässlich diskutiert, ob auch Umzonungen erfasst werden und Gegenstand einer Bundesvorgabe darstellen sollten. Man ist zum Schluss gekommen - und ich schliesse mich dem an -, dass sich die Mindestregelung auf Bundesebene auf die Neueinzonungen beschränken sollte. Das schliesst nicht aus, dass ein Kanton, wenn er das Gefühl hat, dass Umzonungen bei ihm zahlenmässig häufiger oder ein grösseres Problem bezüglich der Struktur der Bauzonen seien, diese Tatbestände auf kantonaler Ebene auch mit der Mehrwertabschöpfung erfasst. Das möchten wir der kantonalen Kompetenz überlassen.

Bei Ihrem Antrag zu Absatz 1ter a handelt es sich im Wesentlichen um Tatbestände der Aufschiebung der Abgabeerhebung. Wir hatten in der Kommission einen Antrag Bourgeois in ähnlicher Richtung, der dann zurückgezogen wurde, auch das wieder aufgrund des Hinweises, dass die konkrete Ausgestaltung der Aufschiebungstatbestände Sache des Kantons sei. Es ist also ein Suchen nach der Balance: Wie viel gibt man vom Bund aus vor, und wie stark respektiert man die kantonale Zuständigkeit? Ich glaube, hier hat man auch einen Weg gefunden, die Messlatte etwas höher zu legen, aber dem Kanton noch Flexibilität in der konkreten Ausgestaltung zu lassen.

Ich bitte Sie deshalb, von der Zustimmung zu diesen Einzelanträgen abzusehen.