Fournier Jean-René · Ständerat · 2013-06-04

Wortprotokoll

Lors de sa séance des 6 et 7 mai derniers, la Commission des finances a examiné, en présence de Madame la conseillère fédérale Widmer-Schlumpf, le compte d'Etat 2012 ainsi que le supplément I au budget 2013. A cette occasion, la commission a notamment entendu les rapporteurs des sous-commissions sur leurs différentes séances, avec les représentants des unités administratives des divers départements, tribunaux et autorités.

Le Conseil fédéral recommande d'approuver le compte d'Etat 2012 de la Confédération sans aucune modification, ce que la commission vous propose de faire. Par ailleurs, puisque aucune proposition de modification ou proposition de minorité concernant les crédits supplémentaires n'a été déposée en commission, vous n'avez pas non plus reçu de dépliant pour le supplément I au budget 2013.

En ce qui concerne le compte d'Etat 2012, je dirai ceci: bien que son résultat ne soit pas comparable à celui des années précédentes, il offre une image positive de la santé des finances fédérales. Les répercussions du ralentissement économique sont toutefois bien visibles.

Avec des dépenses ordinaires d'un montant de 61,7 milliards de francs pour des recettes de 63 milliards, le compte de financement ordinaire 2012 présente un solde positif de 1,3 milliard de francs, soit 0,7 milliard de moins que le résultat de l'an dernier - le budget prévoyait un résultat pratiquement équilibré à moins 14 millions de francs. Cette amélioration par rapport au budget est due à des dépenses inférieures de 2,4 milliards de francs au montant budgété, soit moins 3,7 pour cent; quant aux recettes ordinaires, elles sont également inférieures au montant prévu, et ce pour la première fois depuis 2003.

La diminution des recettes ordinaires - de l'ordre de 1,9 pour cent ou 1,3 milliard de francs entre 2011 et 2012 - est due avant tout à la baisse des bénéfices distribués de la BNS et aux diverses réformes fiscales - notamment la compensation des effets de la progression à froid. Quant à la baisse des dépenses ordinaires, inférieures de 1 pour cent par [PAGE 399] rapport aux résultats de l'année précédente, elle s'explique par le train de mesures visant à atténuer les effets du franc fort et la capitalisation de SIFEM SA en 2011, ainsi que par l'introduction du financement additionnel de l'AI, qui n'a pleinement déployé ses effets qu'en 2012.

Au final, le compte d'Etat 2012 offre une image positive de la santé des finances fédérales, ceci, comme je l'ai dit, malgré une conjoncture plutôt défavorable.

L'année budgétaire 2012 n'a connu aucune dépense extraordinaire. En revanche, la nouvelle attribution des fréquences de téléphonie mobile a généré des recettes extraordinaires de l'ordre de 738 millions de francs. Ainsi, les dépenses extraordinaires élevées de l'année précédente, résultant de la contribution à l'assainissement de la Caisse de pensions des CFF et de l'apport unique au fonds d'infrastructure, ont pu être compensées en grande partie. Au final, le solde de financement se monte, pour 2012, à précisément 2 milliards de francs.

Le frein à l'endettement garantit l'équilibre des finances fédérales à moyen terme et empêche l'accroissement de l'endettement résultant de déficits structurels. Pour ce faire, il tient compte de la situation conjoncturelle. Grâce à une croissance modérée des dépenses et à des taux d'intérêt historiquement bas, le compte ordinaire de la Confédération continue de profiter d'une situation structurellement favorable.

Bien que l'exercice 2012 fût d'un point de vue conjoncturel relativement difficile, notamment en raison de la persistance du franc fort et du ralentissement de la croissance économique mondiale, l'excédent structurel se monte finalement à 2 milliards de francs. Il s'agit toutefois de souligner que si les taux d'intérêt devaient à nouveau renouer avec leurs niveaux habituels, la marge de manoeuvre budgétaire de la Confédération s'en trouverait nettement amoindrie.

Pour 2012, l'excédent structurel de 2 milliards de francs a été utilisé de la façon suivante: conformément au budget, 435 millions de francs sont portés au compte d'amortissement. Les recettes extraordinaires sont également créditées au compte d'amortissement, soit un montant total de 1,173 milliard de francs. Les 1,6 milliard de francs restants sont portés au compte de compensation, qui affiche dorénavant un solde de 19,4 milliards de francs.

Le compte de résultats ordinaire est inférieur de 1,3 milliard de francs par rapport à l'exercice précédent, mais se solde toutefois par un excédent de 1,7 milliard de francs. Ce montant correspond au résultat annuel ordinaire, à savoir au résultat des activités opérationnelles en tenant compte du résultat financier. Les éléments qui le déterminent sont d'une part des revenus, pour 64 milliards de francs, et d'autre part des charges, pour 62,3 milliards de francs.

En 2012, les dépenses ordinaires d'investissement se sont montées à 7 milliards de francs. Elles concernent à raison d'un tiers le domaine propre, avant tout les immeubles et les routes nationales, et de deux tiers le domaine des transferts, avant tout les prêts et les diverses contributions.

Les dépenses d'investissement ont diminué d'environ 7,1 pour cent par rapport à l'année précédente. Il faut dire que l'année 2011 avait connu des dépenses extraordinaires pour capitaliser SIFEM SA - 416 millions de francs - et pour les mesures d'investissement visant à atténuer les effets du franc fort - 123 millions de francs. Cela relativise bien entendu la comparaison. Les recettes d'investissement restent relativement modestes, puisqu'elles ne représentent que le 0,3 pour cent des recettes totales, soit 222 millions de francs.

Pour la première fois depuis 2008, la dette brute de la Confédération s'est accrue en 2012, ceci à raison de 1,9 milliard de francs par rapport à l'année précédente. Cette hausse résulte d'une augmentation temporaire des fonds de trésorerie destinés au remboursement d'un emprunt de 6,9 milliards de francs dû en février 2013. La dette brute se monte à 112,4 milliards de francs, ce qui équivaut à 19 pour cent du PIB, contre 18,8 pour cent en 2011. La dette nette, c'est-à-dire la dette brute après déduction du patrimoine financier, a quant à elle bénéficié d'une nouvelle réduction de l'ordre de 1,3 milliard de franc, passant ainsi à 81,2 milliards de francs. Le taux d'endettement de la Suisse, mesuré sur la base des critères de Maastricht, est resté en 2012, avec un taux de 35,3 pour cent du PIB, nettement en dessous de la limite de 60 pour cent à laquelle se réfèrent les Etats de la zone euro.

Dans ces pays tout comme au Royaume-Uni, le niveau d'endettement a subi une très forte augmentation après le début de la crise financière. Le taux d'endettement de la zone euro se montait en 2012 à 93,6 pour cent du PIB; celui de l'Allemagne à 81,8 pour cent, celui de la France à 91,2 pour cent, celui de l'Italie à 127,8 pour cent et celui du Royaume-Uni à 89,5 pour cent. Le taux d'endettement de la Suède, atteignant 37,7 pour cent du PIB, avoisine celui de la Suisse.

En 2012, les recettes ordinaires ont diminué de 1,2 milliard de francs, soit de 1,9 pour cent par rapport à 2011, pour s'établir à 63 milliards de francs. Ce sont les produits de l'impôt anticipé, des droits de timbre et des patentes et concessions qui ont été largement inférieurs au niveau de 2011. Par contre, la majeure partie des recettes qui proviennent de la taxe sur la valeur ajoutée - qui a rapporté environ 22,1 milliards de francs, soit 408 millions de plus que l'année précédente - sont toujours en augmentation. Ceci s'explique en grande partie par le relèvement en 2011 du taux de la TVA en faveur de l'AI. L'impôt fédéral direct constitue la seconde source de revenus de la Confédération, avec 18,3 milliards de francs, et son produit est en hausse de 451 millions de francs, soit de 2,5 pour cent, par rapport à 2011.

Avec l'introduction du frein à l'endettement, les estimations des recettes ont gagné en importance puisque ce sont ces recettes qui déterminent le niveau des dépenses budgétisées.

Pour 2012, les recettes effectives ont été inférieures de 1,1 milliard de francs aux recettes prévues au budget. Cette différence en valeur absolue est moindre en 2012 qu'en 2011 où la différence était de 2,9 pour cent. Elle est également plus petite que la moyenne des écarts en valeur absolue constatée ces six dernières années qui se monte à 3,4 pour cent. Donc, entre les chiffres effectifs et les évaluations, on doit évidemment se réjouir de la précision toujours plus grande de ces prévisions budgétaires.

En 2012, les dépenses ordinaires totales de la Confédération ont reculé de près de 600 millions de francs, soit de 1 pour cent, pour atteindre 61,74 milliards de francs.

Notons que le compte d'Etat 2011 comprenait les dépenses uniques liées au train de mesures visant à atténuer les effets du franc fort pour tout de même 834 millions de francs et l'externalisation de SIFEM SA pour 416 millions, qui déformaient le résultat général. A l'inverse, le compte 2011 ne comprenait pas encore l'intégralité du financement additionnel de l'AI. Exception faite de ces trois éléments, l'augmentation des dépenses s'élève en 2012 à 0,7 pour cent.

Le groupe de tâches subissant la différence en chiffres absolus la plus importante par rapport au compte d'Etat 2011 est le groupe "Finances et impôts". Ceci est principalement dû au fort recul des dépenses au titre des intérêts et de la gestion de la dette, puisque la position "Recherche de fonds, administration de la fortune et de la dette" subit une baisse de 702 millions de francs, soit de 27 pour cent, par rapport au compte 2011.

La diminution des dépenses du groupe de tâches "Défense nationale" de 106 millions de francs est due principalement à la baisse des dépenses d'armement de 167 millions de francs et à la baisse des contributions à l'ONU de 43 millions de francs. En revanche, les dépenses dans le domaine de l'immobilier militaire ont augmenté de 39 millions de francs, et delles effectuées dans le domaine des besoins matériels de l'armée de 37 millions de francs. Elles ont été comptabilisées en plus.

Les cinq derniers groupes de tâches principaux, à savoir "Relations avec l'étranger", "Formation et recherche", "Prévoyance sociale", "Trafic" et "Agriculture et alimentation" sont également en progression par rapport à 2011. Les dépenses dans le domaine "Relations avec l'étranger - coopération internationale" ont augmenté de 181 millions de [PAGE 400] francs, soit de 6,5 pour cent, pour atteindre 2,98 milliards de francs, ce qui correspond à la plus forte croissance en pour cent de tous les groupes de tâches. Cette augmentation provient, comme vous le savez, de la décision du Parlement d'accroître la part de l'aide publique au développement à 0,5 pour cent du revenu national brut de la Suisse d'ici à 2015.

Le groupe de tâches "Formation et recherche" voit ses dépenses augmenter de 2,4 pour cent pour atteindre 6,66 milliards de francs. Abstraction faite des mesures contre les effets du franc fort qui avaient requis en 2011 un montant unique de 195 millions de francs, l'augmentation des dépenses pour la formation et la recherche se monte à 351 millions de francs. Cette hausse, de l'ordre de 5,6 pour cent, se concentre principalement sur les contributions à la formation professionnelle - soit 93 millions de francs de plus à cette position -, le domaine des hautes écoles - soit 32 millions de francs de plus - et la recherche - soit 31 millions de francs de plus.

Dans le groupe de tâches "Prévoyance sociale", les dépenses ont augmenté de 0,5 pour cent, soit de 111 millions de francs par rapport à 2011. C'est une augmentation plus faible que d'habitude. La non-reconduction de l'apport unique de 500 millions de francs versés en 2011 à l'assurance-chômage dans le cadre de la lutte contre le franc fort a permis de compenser pratiquement intégralement l'accroissement des dépenses de 208 millions de francs à la position "Migrations", ainsi que de 155 millions de francs à la position "Assurance-vieillesse" et de 150 millions de francs à la position "Assurance-invalidité". Notons que la contribution ordinaire de la Confédération à l'AI a reculé pour la première fois depuis des années, à savoir de 90 millions de francs.

Les montants destinés au trafic progressent de 68 millions de francs par rapport à l'année précédente et s'établissent à 8,13 milliards, ce qui s'explique notamment par des ressources supplémentaires de 251 millions allouées à la circulation routière et une augmentation de 58 millions de dépenses pour l'exploitation, l'entretien et l'aménagement des routes nationales. A l'inverse, les dépenses pour les transports publics ont reculé de 212 millions de francs.

Notons encore que les dépenses du groupe de tâches "Agriculture et alimentation" progressent de 48 millions de francs, principalement en raison de dépenses supplémentaires dans le cadre de l'amélioration des bases de production et des mesures sociales. Précisons enfin que les dépenses ont été en 2012 inférieures de 2,4 milliards de francs aux prévisions budgétaires.

En conclusion, le compte d'Etat 2012 présente une image positive et le niveau d'endettement reste, en comparaison internationale, très modeste. Toutefois, les dépenses supplémentaires dans les domaines agricole et de la défense nationale et la diminution des recettes du droit de timbre ou de l'impôt sur l'alcool - diminutions de recettes ou augmentations de dépenses déjà partiellement ou totalement décidées par le Parlement - doivent impérativement nous décider à nous pencher encore cette année sur le programme de consolidation et de réexamen des tâches proposé par le Conseil fédéral. Dans un futur immédiat, le respect du frein à l'endettement ne nous donne pas en l'état une marge de manoeuvre suffisante pour envisager d'une part le maintien du taux spécial de TVA pour l'hôtellerie que nous venons de décider, qui devrait priver la caisse fédérale de plus de 210 millions de francs par an, et d'autre part les réformes de l'imposition des entreprises III et de celle du couple et de la famille.

C'est la raison pour laquelle votre Commission des finances souhaite que le Conseil national entre rapidement en matière sur le programme de consolidation proposé par le Conseil fédéral.

In fine, le Contrôle fédéral des finances a vérifié les comptes de la Confédération ainsi que les comptes spéciaux 2012; il recommande de les approuver sans réserves ni remarques. Les sous-commissions qui avaient vérifié le détail des comptes par département ont toutes proposé d'approuver ces comptes. C'est au final à chaque fois à l'unanimité que la commission a adopté le compte d'Etat 2012 ainsi que le compte du fonds d'infrastructure, le compte du fonds pour les grands projets ferroviaires, le compte du domaine des EPF et celui de la Régie fédérale des alcools.

J'aborde maintenant la question du supplément I au budget 2013. Le Conseil fédéral demande d'accorder 13 crédits supplémentaires pour un montant total de 341,3 millions de francs. Près de 90 pour cent de ces crédits relèvent de crédits de fonctionnement et environ 10 pour cent sont des crédits d'investissement. La totalité des crédits demandés a une incidence financière et, par ailleurs, 93,7 millions de francs sur les 341 millions demandés sont compensés à l'interne.

La majeure partie des suppléments demandés concerne le domaine propre de la Confédération. Il s'agit principalement du financement de la retraite des membres des catégories particulières de personnel, pour un montant de 237 millions de francs, et de la planification des locaux dans le domaine des constructions civiles, pour un montant de 32 millions de francs. Au titre d'augmentation des dépenses dans le domaine des transferts, on peut mentionner les besoins supplémentaires de 31 millions de francs liés à la participation de la Suisse au programme-cadre Euratom dans les années 2012/13 ainsi qu'un supplément de 20 millions de francs lié au transport régional des voyageurs.

La commission vous invite également, et toujours à l'unanimité, à adopter l'arrêté fédéral concernant le supplément I au budget 2013.