Bischof Pirmin · Ständerat · 2013-09-24

Wortprotokoll

Die Volksinitiative "für den Schutz fairer Löhne", die sogenannte Mindestlohn-Initiative, wurde am 23. Januar 2012 mit 112 301 gültigen Unterschriften vom Schweizerischen Gewerkschaftsbund eingereicht. Sie verlangt zwei Dinge: Einerseits sollen Bund und Kantone die Löhne in der Schweiz schützen, indem sie die Festlegung von Mindestlöhnen in Gesamtarbeitsverträgen fördern. Auf der anderen Seite soll der Bund einen nationalen gesetzlichen Mindestlohn von 22 Franken pro Stunde festlegen. Mit diesen Forderungen wollen die Initiantinnen und Initianten dafür sorgen, dass alle Arbeitnehmenden in der Schweiz von ihrem Lohn leben können. Sie hoffen, damit die Armut zu reduzieren, Lohnunterbietung zu bekämpfen und zugleich den sozialen Frieden in der Schweiz zu wahren.

Ihre Kommission hat sich an zwei Sitzungen eingehend mit der Volksinitiative auseinandergesetzt, mit der Frage, ob ein Gegenvorschlag auszuarbeiten sei, und mit der Frage, ob es weitere Alternativen gebe. An ihrer Sitzung vom 8. April 2013 hat die Kommission Bundesrat und Verwaltung beauftragt, im Hinblick auf diesen Entscheid einen Bericht über die Tieflohnproblematik in der Schweiz vorzulegen und mögliche Alternativen aufzuzeigen. Vier Monate später, am 27. August 2013, hat die Kommission dann von diesem Bericht des Bundesrates bzw. des Seco Kenntnis genommen und diesen eingehend diskutiert. Sie hat auch wieder über die Frage Ja oder Nein zur Initiative und über einen möglichen Gegenvorschlag diskutiert.

Die Mehrheit Ihrer Kommission beantragt Ihnen nun - das Stimmenverhältnis war 8 zu 4 -, die Initiative ohne Gegenvorschlag abzulehnen. Eine Minderheit beantragt Ihnen, die Initiative anzunehmen.

Einstimmig beantragt Ihnen die Kommission aber, eine Kommissionsmotion, auf die ich gleich noch zurückkommen werde, anzunehmen, und diese Kommissionsmotion wird auch vom Bundesrat zur Annahme empfohlen.

Die Begründung der Anträge der Kommissionsmehrheit in Kürze: Die Initiative bezweckt, wie ausgeführt, den Druck am unteren Ende der Lohnskala zu verringern, die Armut zu bekämpfen und den sozialen Frieden in der Schweiz zu wahren. Die Kommissionsmehrheit ist der Auffassung, dass für diese Ziele die bisherige schweizerische Arbeitsmarktpolitik das bessere Mittel ist als die Volksinitiative. Das bisherige System basiert einerseits auf einer privaten Lohnbildung in Einzelarbeitsverträgen zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer und andererseits auf Gesamtarbeitsverträgen, die zwischen den Sozialpartnern ausgehandelt werden - eine Tradition, die in der Schweiz bis ins Jahr 1937 zurückgeht. Der Vorteil dieser Variante der sozialpartnerschaftlichen Lohnfindung besteht darin, dass bei der Lohnfindung auf Branchen und Regionen Rücksicht genommen werden kann. Das kann bei einem einheitlichen staatlichen Mindestlohn nicht praktiziert werden. Das Erfolgsmodell Schweiz, so die Auffassung der Mehrheit der Kommission, basiert wesentlich auf dieser freien Einzellohnbildung und auf der gesamtvertraglichen, sozialpartnerschaftlichen Lohnbildung. [PAGE 855]

Die Kommission hat sich, gestützt auf den von ihr beantragten Tieflohnbericht des Bundesrates, eingehender mit der Tieflohnsituation Schweiz beschäftigt. Hierbei haben sich folgende Fakten ergeben: Zunächst kann man feststellen, dass die Schweiz international einen relativ niedrigen Anteil an Tieflohnstellen hat, also von Personen, die angestellt sind, aber einen relativ tiefen Lohn beziehen - relativ tief immer im Verhältnis zum sogenannten Medianlohn. 1996 bis 2010 ist dieser Satz im Durchschnitt bei etwa 11,9 Prozent geblieben. 2010 waren es noch 9 Prozent der Lohnbezüger. Das entspricht, aber man muss das im Vergleich zur gesamten Arbeitnehmerpopulation sehen, 330 000 Personen - immerhin eine nicht unerhebliche Zahl.

Nun kommt ein anderes Faktum dazu. 2010, so der Bericht des Bundesrates, waren von Tieflohnbezügern nur 13,2 Prozent als arm zu bezeichnen, als sogenannte Working Poor. 13 Prozent sind arm, also sind 87 Prozent dieser Tieflohnbezüger nicht arm. Ich muss mich korrigieren, ich habe es falsch gesagt. 87 Prozent der armen Menschen in diesem Lande sind nicht Lohnbezügerinnen und Lohnbezüger. Es sind Menschen, die von Renten, Sozialhilfe oder anderen Einkommen leben. Ein tiefer Lohn ist also nur ein Armutsfaktor unter vielen.

Umgekehrt bedeutet ein Tieflohn nicht automatisch Armut. Das war für die Kommission ein relativ überraschendes Resultat. Worauf ist das zurückzuführen? Im Bericht wurde festgestellt, dass Haushalte mit einer hohen Erwerbspartizipation eine tiefe Armutsquote haben. Viele Haushalte haben mehrere Lohnbezüger. Tieflohnbezüger sind also oft Doppelverdiener. Der tiefe Zweitlohn bringt in einer Familie also oft nicht Armut, sondern verhindert diese.

Tiefe Löhne sind oft ein Einstiegsproblem von jungen Arbeitnehmenden. Ein tiefer Lohn für junge Arbeitnehmende wurde von der Kommissionsmehrheit als ein weniger gravierendes Problem angesehen als ein tiefer Lohn, der dauernd für eine ganze Familie oder vor allem auch für ältere Arbeitnehmende das Einkommen bilden würde.

Die Mehrheit der Kommission ist deshalb der Auffassung, dass die Annahme der Initiative das Armutsrisiko nicht senken, sondern wahrscheinlich sogar erhöhen würde. Unqualifizierte Arbeit würde nämlich verteuert. Bei einem hohen landesweiten Mindestlohn würde die Gefahr von Rationalisierungen und Arbeitsplatzabbau erhöht; in der Kommission war vom Stichwort der ins Ausland verlängerten Werkbank die Rede.

Auch würde die Arbeitsintegration von Jugendlichen ohne Berufserfahrung und von schlecht qualifizierten Menschen zusätzlich erschwert. Dieser Effekt wird noch durch ein grenzüberschreitendes Faktum verstärkt: Ein relativ hoher landesweiter Mindestlohn würde den Anreiz für ausländische Arbeitskräfte verstärken, für einfache Tätigkeiten in die Schweiz einzuwandern oder als Grenzgänger bei uns Arbeit zu suchen. Dies würde wiederum Verdrängungseffekte gegenüber schlechter qualifizierten schweizerischen Arbeitnehmenden auslösen. Die Kommissionsmehrheit ist also der Ansicht, dass die Initiative abzulehnen ist.

Die Kommission hat sich dann, wiederum gestützt auf den Bericht des Bundesrates, mit Alternativen beschäftigt. Ein grosser Teil der Kommission war mit den Alternativvorschlägen des Bundesrates mindestens nicht vollumfänglich zufrieden. Die Faktenanalyse im bundesrätlichen Bericht war beeindruckend, die Auflistung der Alternativen bzw. das Abklopfen der Fakten auf weitere Möglichkeiten etwas weniger. Zu den Alternativen, die die Kommission prüfte: Sollte der Staat nicht mindestens im staatlichen Wirkungskreis die Gesamtarbeitsverträge vermehrt fördern? Sollte die Ausdehnung des Instrumentariums der flankierenden Massnahmen bei der Personenfreizügigkeit auf Branchen mit unerwünscht tiefem Lohnniveau verstärkt werden und, wenn ja, mit welchen Mitteln?

Insbesondere hat sich die Kommission mit der Frage beschäftigt, ob die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen durch gesetzgeberische Massnahmen gefördert werden könnte. Im Vordergrund stand da die Frage, ob eine oder mehrere der sogenannten Quoten, die heute für die Allgemeinverbindlicherklärung notwendig sind, gesenkt oder aufgehoben werden könnten. Im Zentrum stand die Frage der Kopfquote bei den Arbeitgebern, also die Frage, ob die heutige Voraussetzung, dass die Mehrheit der Arbeitgeber einen Gesamtarbeitsvertrag beschlossen haben muss, weiterhin als Voraussetzung für die Allgemeinverbindlicherklärung gelten soll oder ob es genügen könnte, dass eine Minderheit der Arbeitgeber die Mehrheit der Arbeitnehmenden vertreten würde. Die Kommission hat sich hier dafür ausgesprochen, dies nicht als Basis für einen Gegenvorschlag zu nehmen, weil damit immerhin vom schweizerischen Mehrheitsprinzip abgewichen würde. Es würde also eine Minderheit der Arbeitgeber einer Mehrheit der Arbeitgeber eine Regelung aufzwingen können. Die Kommission hat sich auch vom im bundesrätlichen Bericht festgehaltenen Trend überzeugen lassen, wonach die Zahl der für allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträge in der letzten Zeit massiv zugenommen hat, nämlich in den Jahren 1995 bis 2012 von 14 auf 72 solcher Gesamtarbeitsverträge.

In der Summe hat sich die Kommission dann also entschieden - dies mit 8 zu 4 Stimmen -, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen und keinen Gegenvorschlag zu machen.

Herr Präsident, wenn Sie gestatten, begründe ich auch gleich die Kommissionsmotion, die damit zusammenhängt. Die Kommission hat sich einstimmig für die Motion 13.3668 ausgesprochen, die Ihnen heute ebenfalls vorliegt. Diese Kommissionsmotion ist, wenn Sie so wollen, ein indirekter indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative. Sie hat zwei Ziele:

1. Sie verlangt, dass zunächst die Vollzugsdefizite bei den flankierenden Massnahmen im Arbeitsmarktbereich detailliert aufgezeigt werden. Einerseits hat die Kommission festgestellt, dass eine gesetzliche Grundlage für die flankierenden Massnahmen bei der Personenfreizügigkeit besteht und in den letzten Jahren auch immer wieder verschärft worden ist; ich erinnere an das Entsendegesetz, an die Verschärfung der Sanktionen, an die Sanktionen gegen die Scheinselbstständigkeit und - dies war der letzte Entscheid - an die Einführung der Solidarhaftung. Andererseits hat sie festgestellt, dass dieser gesetzliche Raster, der eigentlich vorhanden wäre und funktionieren würde, in vielen Kantonen unterschiedlich gut vollzogen wird.

Wir erwarten, dass Defizite im Bereich der Gesamtarbeitsverträge erkannt werden können. Wir gehen davon aus, dass dann insbesondere im Bereich der sogenannten Normalarbeitsverträge - bei welchen die Kantone oder Branchen berechtigt wären, auf Antrag der tripartiten Kommissionen Mindestlöhne durchzusetzen - möglicherweise die entsprechenden Voraussetzungen gegeben wären. Nach heutiger Gesetzgebung muss eine wiederholte Unterbietung von orts- und branchenüblichen Löhnen erfolgt sein, damit interveniert werden kann.

2. Die Kommissionsmotion verlangt, dass der Bundesrat einen Massnahmenplan erstellt, und zwar inklusive eines Zeitplans, um die aufgedeckten Mängel auf Bundes- und Kantonsebene zügig zu beheben.

Bundesrat Schneider-Ammann hat uns gegenüber ausgeführt, dass eine gemischte Arbeitsgruppe hier bereits am Werk ist und entsprechende Ziele hat. Die Kommission möchte Ihnen nun beantragen, mit der Kommissionsmotion diese Tätigkeiten in einen materiellen und einen zeitlichen Rahmen zu stellen, der rechtzeitige Umsetzungen erwarten lässt, insbesondere auch im Hinblick auf die kommenden diversen Volksabstimmungen, welche die Personenfreizügigkeit betreffen.

3. Als weiteres Ziel möchte die Kommissionsmotion Massnahmen zur Beschleunigung der Verfahren im Zusammenhang mit den Gesamtarbeitsverträgen und den Normalarbeitsverträgen. Bezug nehmend auf die parlamentarische Initiative Fournier 12.451 ist die Kommission der Auffassung, dass der Bundesrat die entsprechenden Verfahren gegenüber heute beschleunigen müsste. Es geht ja um Fälle, in denen beide Sozialpartnerseiten die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen verlangen, bei denen [PAGE 856] die entsprechenden Verfahren beim Bund aus verschiedenen Gründen dann aber zum Teil sehr lange dauern.

Zusammenfassend beantragt also Ihre Kommissionsmehrheit, die Volksinitiative zur Ablehnung zu empfehlen, keinen Gegenvorschlag zu beschliessen und die Kommissionsmotion 13.3668 anzunehmen.