Cramer Robert · Ständerat · 2010-06-10

Wortprotokoll

Avec cette motion, je ne reviens pas sur une idée qui est discutée depuis des années, comme la proposition de faire passer le nombre de conseillers fédéraux de sept à neuf. Je sollicite donc un peu de votre attention sur une question qui me semble mériter d'être posée.

D'évidence, c'est une question d'actualité: nous allons parler lundi du rapport de la Commission de gestion sur le sauvetage d'UBS; récemment, la Commission de gestion a eu à rendre un rapport sur l'affaire Tinner. J'en cite deux, je pourrais en citer d'autres, mais, enfin, tous ces rapports montrent qu'il y a actuellement des problèmes de gouvernance dans notre pays. Ce n'est du reste pas le Conseil fédéral qui va me contredire sur ce point, puisqu'il est précisément en train d'examiner cela et de se pencher sur ces questions. J'aimerais ajouter au sujet de ces problèmes de gouvernance que je pense qu'il serait largement exagéré et malhonnête d'en faire des problèmes de personnes.

Nous vivons dans un monde qui a changé. Lorsque notre précédente Constitution, qui date de 1848, a été adoptée, prévoyant qu'il y aurait sept conseillers fédéraux en Suisse, qui devraient travailler ensemble dans le cadre d'un système collégial, eh bien, à cette époque, il y avait cent fonctionnaires fédéraux. Depuis 1848, ce n'est plus tout à fait la même chose!

De la même façon, l'environnement international a considérablement changé, on l'a évoqué tout à l'heure et, aujourd'hui, ceux qui ont la lourde tâche de diriger ce pays ont aussi à faire face, sans arrêt, à des problèmes de type nouveau et surtout à des problèmes qui exigent des réactions beaucoup plus rapides.

Comment répondre à ces questions? Il y a, d'une part, des modifications institutionnelles que l'on peut faire, qui visent à créer de nouveaux systèmes: par exemple augmenter le nombre de conseillers fédéraux - on en a parlé tout à l'heure. D'autre part, on peut se demander comment le système actuel que nous connaissons pourrait être amélioré. Sur ce point, et plus particulièrement en ce qui concerne la problématique de la collégialité, je ne crois pas que les exemples internationaux puissent nous être utiles. Dans les pays où il y a vingt ministres, il y a aussi un premier ministre qui est un véritable chef de gouvernement et, finalement, notre système est suffisamment particulier pour que je croie que les seules sources qui puissent nous inspirer, ce sont les pratiques dans notre pays.

Dans notre pratique, il y a près de 2600 communes, il y a 26 cantons et, dans tous ces lieux, il y a un type de gouvernement, un exécutif. Et ces exécutifs, qui sont le plus souvent des exécutifs collégiaux - ce n'est pas toujours le cas dans les communes -, ont dû trouver des règles de fonctionnement grâce auxquelles on arrive à prendre des décisions à plusieurs sans qu'il y ait un chef habilité à imposer ses décisions ou à arbitrer.

J'ai l'impression que cette collégialité repose en tout cas sur deux éléments. Elle repose premièrement sur des règles de communication. Les règles que se donnent les gouvernements cantonaux sont assez simples: elles visent à ce que le gouvernement ne communique avec l'extérieur qu'à propos de décisions qui ont été prises et que, tant qu'une décision n'a pas été prise, chacun garde pour soi ses réflexions. C'est dire que ce phénomène des rapports entre le Conseil fédéral et la presse du dimanche est, à mon sens, pratiquement unique dans ce pays en ce qui concerne les autorités, en tout cas par sa fréquence et son caractère systématique. Il n'y a guère que le Conseil fédéral pour s'être donné des règles de fonctionnement visant à ce que chacun se sente libre de parler de toutes sortes d'objets avant même que le gouvernement collégial n'ait arrêté une prise de position.

Le deuxième élément dont il faut tenir compte, par rapport à la problématique de la collégialité, c'est le fait que le gouvernement change sans arrêt en cours de législature. Cela me semble extrêmement néfaste. Celles et ceux d'entre nous qui ont participé à des gouvernements cantonaux savent ce que représentent ces premiers jours où le gouvernement est mis en place; c'est un moment où l'on commence à discuter de ce que l'on va faire ensemble, tout en sachant que, pendant quatre ans, on va être dans le même bateau, qu'on ne pourra pas le quitter et qu'on devra porter ensemble les [PAGE 592] décisions qui vont être prises. Cela est très important pour l'esprit d'équipe qui se constitue et pour la façon dont les décisions se prennent. Du reste, cela fonctionne tellement bien que celles et ceux qui ont fréquenté les conférences des directeurs cantonaux savent que, lorsqu'on se retrouve entre collègues, il est très difficile de savoir qui est socialiste, radical, démocrate-chrétien, Vert ou UDC; finalement, nous partageons des responsabilités et nous essayons de servir au mieux les collectivités qui nous ont confié les tâches que nous exerçons.

A Berne, en ce qui concerne le renouvellement du gouvernement, la pratique est tout autre. On est confronté sans arrêt à des changements de conseillers fédéraux en cours de législature, avec la double conséquence que cela nuit à mon avis considérablement au bon fonctionnement collégial du gouvernement - à la capacité de ses membres à véritablement prendre des décisions ensemble sur la durée - et que cela nuit tout simplement au bon fonctionnement des institutions. Je rappelle par exemple que c'est le 12 juin 2009 que Monsieur Couchepin a annoncé sa démission et que ce n'est que le 16 septembre 2009 que Monsieur Burkhalter a été élu. Pendant plus de trois mois, durant une période où notre pays devait affronter des difficultés importantes, on s'est trouvé avec un seul débat, celui de savoir comment pourvoir à l'élection du successeur de Monsieur Couchepin. Monsieur Schmid a également quitté ses fonctions en cours de législature. C'est le même genre de phénomène qui s'est produit.

C'est donc dire que ce que je propose par ma motion, c'est uniquement que l'on favorise, au niveau du gouvernement fédéral, une même façon de travailler, un même état d'esprit que celui que l'on peut trouver dans les gouvernements cantonaux ou au niveau des communes. Il ne s'agit pas bien sûr de le faire avec une loi contraignante. On ne peut pas attacher quelqu'un à son siège - j'insiste beaucoup sur ce point! En tout temps, quelqu'un pourra forcément présenter sa démission, mais il faudra à tout le moins qu'il dise pourquoi il entend quitter le gouvernement.

Alors, que répond à cela le Conseil fédéral? Il répond - excusez-moi de le dire - de façon non seulement particulièrement succincte, mais également de façon particulièrement désinvolte, puisqu'il se borne à renvoyer à la réponse qu'il a donnée à une autre motion, celle déposée par Monsieur Hodgers au Conseil national. Sur ce point, je dois dire que, concernant un objet de cette importance, on aurait pu imaginer une réponse un peu plus complète.

Mais enfin, si telle est la réponse, je me dois tout de même de vous dire ce que le Conseil fédéral avait répondu à la motion Hodgers. Il n'avait pas répondu grand-chose. Toute sa réponse tient en deux alinéas.

Le premier consiste à nous rappeler ce qu'il en est de la loi et, notamment, que la Constitution et un certain nombre de législations fédérales prévoient que le Conseil fédéral est composé de sept membres et qu'il est renouvelé intégralement une fois chaque quatre ans. Voilà une précision fort utile. En lisant cela, on se dit qu'il est peut-être justifié de se demander si quelques règles supplémentaires ne sont pas nécessaires.

Le deuxième alinéa est la réponse du Conseil fédéral sur le fond - ici, probablement que Madame la conseillère fédérale Widmer-Schlumpf aura l'occasion de développer ce propos; il nous indique que cette motion pose deux problèmes. Sur le fond, l'indépendance des membres du gouvernement serait remise en cause. Je crois que c'est exactement l'inverse. Il ne s'agit pas de préserver l'indépendance des membres du gouvernement en garantissant leur capacité de se prêter au petit jeu des partis politiques, mais précisément de préserver leur indépendance en leur permettant de s'en extraire pour ne plus être un membre d'un parti politique dans un gouvernement, de manière à former véritablement un gouvernement collégial, comme nous en connaissons ailleurs dans notre pays.

Le Conseil fédéral répond également avec un élément de forme en disant qu'effectivement on ne peut pas attacher quelqu'un à sa fonction. Cela est tout à fait évident. Par cette motion, il s'agit uniquement de faire en sorte que celui qui entend quitter le gouvernement fédéral dise pourquoi et le dise avec un certain nombre de motifs, même limités: cela peut être une raison de santé; cela peut être en raison d'un problème politique majeur qui se pose; cela peut être d'autres causes encore que l'on pourrait imaginer. Il s'agit de choisir dans le cadre d'une liste la raison pour laquelle il quitte et, dès l'instant où il choisit, il est peut-être aussi soumis au feu de la critique par rapport au choix effectué.

Voilà donc l'ambition de cette motion: c'est de favoriser au niveau fédéral une collégialité comparable à celle que l'on peut connaître dans les gouvernements cantonaux et chez ceux qui exercent des responsabilités au niveau communal.