Cramer Robert · Ständerat · 2013-09-16

Wortprotokoll

Le projet de révision de loi qui nous occupe aujourd'hui a en effet déjà derrière lui une longue histoire. C'est il y a déjà une quinzaine d'années que le Conseil fédéral a commencé de se préoccuper de la révision de la loi sur la nationalité. Cela s'est notamment traduit par un projet de loi et de modification de la Constitution fédérale qui visait à faciliter la naturalisation des enfants de deuxième et de troisième génération. Ce projet, on s'en souvient, a été rejeté en votation populaire le 26 septembre 2004. Postérieurement à ce vote, le peuple a accepté, en votation populaire le 24 septembre 2006, la loi du 16 décembre 2005 sur les étrangers. Cette acceptation par le peuple est en lien étroit avec nos travaux d'aujourd'hui, puisque dans cette nouvelle loi sur les étrangers, on traitait largement de la problématique de l'intégration. C'est ainsi, pour prendre un exemple, que l'article 54 de la loi sur les étrangers stipule que les autorités compétentes doivent tenir compte du degré d'intégration lors de l'octroi d'une autorisation d'établissement, et dans le cadre de leur pouvoir d'appréciation, notamment en cas de renvoi, d'expulsion ou d'interdiction d'entrer en Suisse. On voit donc bien qu'il y a là une relation étroite entre la notion d'intégration et la nouvelle loi sur les étrangers. Il a dès lors paru nécessaire d'assurer la cohérence de notre système juridique par une révision de la loi sur la nationalité. On s'est rapidement rendu compte que cette révision devait prendre la forme d'une refonte totale de la loi puisque notre loi sur la nationalité remonte au 29 septembre 1952 et que dans l'intervalle elle a fait l'objet d'un grand nombre de modifications, de sorte qu'elle mérite une entière relecture.

A partir de ces prémisses, une procédure de consultation a été organisée. Elle s'est tenue entre le 16 décembre 2009 et le 22 mars 2010. Sur cette base, le Conseil fédéral a pu rédiger son message concernant la révision totale de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse, le publier le 4 mars 2011 et l'adresser au Parlement.

Le condensé de ce message indique de façon extrêmement claire les objectifs principaux de la loi:

"- assurer une large cohérence avec la loi sur les étrangers en ce qui concerne les exigences posées aux étrangers en matière d'intégration et de connaissances linguistiques;

- améliorer les instruments de décision (conformément au rapport du DFJP sur la violence des jeunes et à la décision du Conseil fédéral du 30 juin 2007 concernant le rapport sur les mesures d'intégration), afin de garantir que seuls les étrangers bien intégrés obtiennent la nationalité suisse;

- harmoniser les exigences cantonales et communales relatives aux délais de résidence (décision du Conseil fédéral du 9 mars 2007 en lien avec le rapport concernant les questions en suspens dans le domaine de la nationalité);

- réduire les charges administratives des autorités cantonales et fédérales en simplifiant et en harmonisant les procédures, de même qu'en clarifiant leurs rôles respectifs en matière de naturalisation."

Ce projet de révision totale de la loi a fait l'objet d'un important débat au Conseil national, notamment au sein de sa commission compétente. Celle-ci a traité cet objet à huit reprises. Dans un premier temps, et il est utile de rappeler le premier épisode qu'a connu ce projet de révision totale parce que cela révèle clairement quelles opinions s'opposent, la commission du Conseil national avait décidé de ne pas entrer en matière. Il est très intéressant de constater que cette décision de non-entrée en matière avait été le résultat de l'addition des voix de membres de la commission qui, sur le fond, étaient totalement opposés.

Il y avait, tout d'abord, ceux qui estimaient que la loi proposée était trop stricte, notamment parce qu'elle pose comme condition au dépôt d'une demande de naturalisation l'obtention au préalable d'un permis d'établissement. Cette condition formelle figure à l'article 9 du projet de loi et elle peut s'avérer extrêmement rigoureuse pour des étrangers qui se trouvent dans des situations particulières. C'est le cas de tous les étrangers qui sont titulaires d'autres titres que l'autorisation de séjour et qui doivent souvent attendre plusieurs années avant d'obtenir l'autorisation de séjour, laquelle sera le préalable à l'acquisition d'une autorisation d'établissement. C'est donc dire qu'il existe en Suisse des étrangers qui doivent y séjourner depuis plusieurs années avant de pouvoir commencer à envisager la possibilité d'obtenir une autorisation de séjour, laquelle leur donnera accès à l'autorisation d'établissement qui est le préalable au dépôt de la demande de naturalisation. Voilà donc pour ceux qui estiment que cette loi est beaucoup trop stricte en ce sens qu'elle exige dans tous les cas une autorisation d'établissement.

A ceux-là s'opposaient ceux qui trouvaient que cette loi était trop laxiste parce qu'elle autorise la possibilité de déposer une demande de nationalité suisse après huit ans de séjour en Suisse, pour autant que l'étranger soit au bénéfice d'un permis d'établissement. Le cumul de ces deux objections a abouti donc au fait que la commission du Conseil national a décidé dans un premier temps, par 14 voix contre 9, de ne pas entrer en matière. Telle a été la première décision de la commission du Conseil national.

L'affaire n'en est pas restée là puisque la commission du Conseil national a revu sa position à la suite d'explications complémentaires qui lui ont été données par le Conseil fédéral; elle est donc revenue sur son vote, par 16 voix contre 6 et 1 abstention.

Il est très intéressant de relever que les voix des membres de la minorité, celles qui souhaitaient que l'on persiste à ne pas entrer en matière, étaient celles des membres qui considéraient à l'époque déjà que cette loi était trop restrictive.

Je n'aimerais pas entrer ici dans les détails des débats qu'il y a eus en commission et au Conseil national, parce que les débats au Conseil national ont duré huit heures, et que s'il fallait tous les relater, cela nous prendrait un certain temps. Toutefois, ce que l'on peut dire, c'est que le Conseil national s'est sensiblement écarté du projet du Conseil fédéral et qu'il a ajouté des conditions supplémentaires à celles prévues par le Conseil fédéral, rendant cette loi sur la nationalité encore plus restrictive.

Au vote sur l'ensemble, le projet dans la version du Conseil national a été approuvé par 80 voix contre 61 et 40 abstentions.

Je peux encore vous indiquer que les 61 personnes qui se sont exprimées contre la loi ont indiqué qu'elles la trouvaient beaucoup trop stricte et qu'elles ont du reste même indiqué qu'elles envisageaient un référendum si cette loi devrait être adoptée en ces termes-là. Ceux qui se sont abstenus, à [PAGE 734] l'inverse, considèrent que cette loi ne pose pas suffisamment d'exigences.

Pour sa part, la commission a examiné ce projet de loi à l'occasion de quatre séances qui se sont respectivement tenues les 23 avril, 13 mai, 16 août et 2 septembre derniers. Lors des travaux, nous avons notamment pu procéder à des auditions, et ce qui nous a intéressés a été de pouvoir entendre ceux qui ont une pratique de terrain de la politique de naturalisation. C'est ainsi que nous avons entendu des représentants des services cantonaux, et aussi communaux dans un cas, qui s'occupent de ces questions, en étant attentifs à recueillir aussi bien l'avis des représentants des cantons qui procèdent à un grand nombre de naturalisations - on peut penser ici au canton de Zurich ou à celui de Genève, qui sont des cantons qui ont une forte composante urbaine - que celui de représentants de cantons de Suisse centrale qui ont également pu nous éclairer sur leurs pratiques.

Je ne vais pas maintenant entrer dans le détail des travaux de la commission, parce que nous allons y revenir lors de la discussion par article et parce que vous avez vu qu'il y a un bon nombre de propositions qui subsistent. Ce sera l'occasion de dire précisément ce qui a amené la commission à se prononcer dans un sens ou dans l'autre.

Si l'on se borne aux grandes lignes, je crois que l'on peut dire la chose suivante: pour l'essentiel, votre commission vous propose d'en revenir au texte du Conseil fédéral, qui nous semble équilibré. Il va de soi que, recherchant le compromis, nous avons tout de même, dans un certain nombre de cas, été dans le sens du Conseil national, mais pour l'essentiel, nous considérons que le projet du Conseil fédéral doit être soutenu.

Parallèlement à cette proposition de la commission, il s'agit également de trouver un compromis qui puisse être acceptable pour le Conseil national. En ce sens, et notamment à la suite des auditions que nous avons faites, nous avons été convaincus qu'il était impossible d'imposer des critères de naturalisation rigides applicables de la même façon dans toutes les régions du pays; on n'est pas intégré en Suisse de la même façon quand on se trouve à Genève, à Zurich ou à Schwytz, c'est évident. On ne peut pas imaginer qu'à Genève, on demande à quelqu'un qui souhaite obtenir la nationalité suisse de savoir parler le bärndütsch, ou qu'à Schwytz, on demande à quelqu'un ce qu'il connaît de la fête de l'Escalade, notre plus grande fête genevoise où l'on casse des marmites en chocolat. Eh bien, de la même façon, nous considérons, dans ce pays qui est tellement divers et tellement riche de ses diversités, que les critères de naturalisation doivent être différents, dans une certaine mesure, d'un canton à l'autre. Il appartient au droit fédéral de fixer des limites, de fixer un certain nombre de règles minimales, concernant les délais par exemple. Mais, pour le reste, il faut aussi admettre qu'il y a différentes façons d'être suisse; nos débats nous le montrent tous les jours. Deux personnes peuvent toutes deux être de très bons Suisses et avoir des idées et des expériences de vie considérablement différentes.

C'est la raison pour laquelle je tiens, déjà dans le cadre de ce débat d'entrée en matière, à attirer votre attention sur l'article 12 alinéa 3 que nous avons introduit dans la loi.

L'article 12, c'est la disposition légale qui fait le plus parler d'elle puisque c'est celle qui énumère les critères d'intégration. Et là, évidemment, si vous voulez des critères d'intégration qui soient tout à fait adéquats pour ceux qui se sont abstenus au Conseil national, c'est-à-dire pour ceux qui souhaitent qu'on ait des exigences fortes en matière de naturalisation, ils seront dans le même temps tout à fait inadmissibles pour ceux qui souhaitent tout au contraire qu'on puisse se montrer compréhensif. En d'autres termes, si vous voulez chercher les critères d'intégration qui fonctionnent également à Schwytz et à Zurich, pour ne pas parler de Genève qui est mon canton, vous ne les trouverez pas.

C'est la raison pour laquelle la commission vous propose de vous en tenir à des critères minimaux s'agissant des critères d'intégration, mais d'ajouter un alinéa 3 à l'article 12, qui est de grande portée à mes yeux et qui indique que "les cantons peuvent prévoir d'autres critères d'intégration". Sur ce point, la commission a été unanime puisque c'est par 10 voix sans opposition et 1 abstention qu'elle vous propose d'ajouter cet alinéa.

Cette disposition me semble centrale et elle devrait guider la suite de nos travaux. Il est vrai qu'en faisant cela nous nous écartons, il faut l'admettre, du projet du Conseil fédéral qui espérait avoir une vraie législation suisse sur la nationalité où les critères seraient exactement les mêmes dans tout le pays. Mais je crois qu'il faut tenir compte du fait que dans notre pays il y a une trop grande différence entre les cantons et les communes pour que les mêmes critères puissent s'appliquer à tous. Et du reste, finalement, le Conseil fédéral - et on peut l'en remercier - s'est rallié à cette solution.

En ce sens, nous espérons avoir trouvé une solution qui puisse aussi bien être ratifiée par notre conseil que par le Conseil national et qui, outre ces ratifications parlementaires, puisse être suffisamment acceptable aux yeux de chacun. C'est un compromis afin que l'on puisse éviter un référendum.

Il me reste à vous dire quel a été le résultat du vote sur l'ensemble. Malgré le fait que nous étions très divisés sur un certain nombre d'amendements - on en reparlera tout à l'heure -, c'est à une très large majorité de 9 voix contre 2 que nous vous proposons d'accepter ce projet de loi tel qu'il ressort des travaux de la commission.