Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2014-06-13

Wortprotokoll

Gestatten Sie mir, bevor ich noch kurz auf einzelne Voten eingehe, zu rekapitulieren, weshalb wir Ihnen diese Botschaft unterbreiten, welches die wichtigsten Änderungen bei den Instrumenten von Parlament, Bundesrat und Verwaltung sind und welche Auswirkungen auf die Führung der Verwaltung wir mit den vorgeschlagenen Neuerungen erwarten.

Warum diese Vorlage? Mit dem neuen Führungsmodell will der Bundesrat in der ziel- und ergebnisorientierten Verwaltungsführung einen weiteren Schritt vorwärtskommen. Wir haben schon einige Etappen in dieser Richtung zurückgelegt - Sie erinnern sich an die Einführung des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes. Ende der Neunzigerjahre wurde das Führen mit Zielen und Prioritäten auf allen Stufen der Verwaltung institutionalisiert; es war dann auch die Grundlage für die Flag-Ämter, für das Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget, das wir schon seit Jahren kennen. Dann kamen die Schuldenbremse und das neue Rechnungsmodell im Finanzhaushaltsgesetz hinzu.

Herr Nationalrat Schwander hat darauf hingewiesen, man habe bei der Diskussion im Rahmen der Totalrevision des [PAGE 1057] Finanzhaushaltsgesetzes Versprechungen betreffend Transparenz gemacht. Diese Versprechungen sind auch erfüllt worden. Das neue Rechnungsmodell hat einiges an Transparenz in der Rechnungslegung gebracht. Man hat nie behauptet, dass man mit diesem neuen Rechnungsmodell auch in der Output-Steuerung Transparenz hinkriegt; aber es hat vieles gebracht. Herr Nationalrat Schwander sagt, man müsse nach wie vor drei Zahlen in der Rechnung zusammenzählen, um gewisse Informationen zu haben. Ich denke, das ist für Nationalrätinnen und Nationalräte zumutbar.

Ich erinnere auch an die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung, den NFA. Diese Neugestaltung hat auch dazu geführt, dass wir Finanzhilfen an die Kantone mit Leistungszielen, mit Wirkungszielen verknüpfen. Auch hier arbeiten wir mit diesen Instrumenten. Aber wir haben - das wurde heute auch gesagt - nach wie vor Schwachstellen. Besonders auffällig ist - das wurde heute betont -, dass die Steuerung der Finanzen sehr kurzfristig erfolgt. Wir führen praktisch keine Diskussionen über die mittelfristige Entwicklung von Projekten und Finanzen. Wir haben den Fokus auf den Voranschlag gerichtet. Ich höre von Ihnen anlässlich der Diskussion über den Voranschlag jedes Mal zu Recht, dass wir keinen oder wenig Handlungsspielraum hätten und dass man hier nicht wirklich politische Prioritäten setzen könne.

Wir haben heute auch Schwächen bei der Verknüpfung von Finanzen und Aufgaben. Gerade im Eigenbereich der Verwaltung besteht für Aussenstehende nicht immer genügend Klarheit über die Einsetzung der finanziellen Mittel. Das erschwert nicht nur Ihnen die Führung, sondern auch dem Bundesrat. Mit dem neuen Modell können wir das verbessern.

Ein weiterer Problempunkt ist ein formeller - er wurde heute auch erwähnt -: Wir haben heute zwei Modelle der Verwaltungsführung. Wir haben unser Grundmodell, und dann haben wir das Flag-Modell. Das gibt eine Zweiklassenführung in unserer Bundesverwaltung und führt natürlich auch dazu, dass es zu einem riesigen Zusatzaufwand kommt. Diese Dualität wurde auch von Ihnen immer wieder kritisiert, und diese Dualität möchten wir mit dem NFB überwinden und gleichzeitig die Vorzüge von Flag beibehalten.

Die wichtigsten Neuerungen: Im Zentrum steht, dass wir den Voranschlag mit dem integrierten Aufgaben- und Finanzplan verbinden. Hier werden Budget und Finanzplan in einem Dokument zusammengefasst. Dann werden auch im Eigenbereich die Finanzen konsequent mit Leistungsinformationen ergänzt. Für jeden Kredit und für jede Leistungsgruppe sieht das Parlament die Entwicklung über sechs Jahre; es sieht sie also nicht nur jährlich bzw. ein Jahr voraus und ein Jahr zurück, wie es heute der Fall ist, sondern über sechs Jahre.

Dann gibt es ein zweites wichtiges Element, nämlich das Globalbudget, das es den Verwaltungseinheiten erlaubt, die Ressourcen im Eigenbereich flexibler einzusetzen als bisher. Wir haben dort auch betriebliche Anreize damit verbunden, insbesondere die Möglichkeit, Reserven zu bilden und wieder aufzulösen. Das soll auch dazu beitragen, dass die Verwaltung ihre Leistungen insgesamt wirtschaftlich erbringt, wie das bei den Flag-Ämtern bereits der Fall ist.

Das alles geschieht nicht von allein, und deswegen braucht es ein drittes Element, ein stärkeres Scharnier zwischen politischer und betrieblicher Führung. Dazu dienen insbesondere die jährlich zwischen den Departementschefs und den Amtsleitungen abgeschlossenen Leistungsvereinbarungen.

Was erwarten wir für die Verwaltung vom neuen Führungsmodell, zuerst aus der Sicht einer Departementsvorsteherin, eines Departementsvorstehers? Es ist ja nicht so, dass wir heute keine Instrumente hätten, um zu planen, um zu führen. Wir haben die Legislaturplanung, wir haben die Jahresplanung, wir haben Departementsziele. Was wir zum Glück auch haben - das unterscheidet uns von anderen Ländern -: Wir verfügen über einen Budgetprozess, der klar strukturiert ist und eine sichere Steuerung des Haushalts ermöglicht. Wir haben selbstverständlich auch Fachgespräche auf Departementsstufe. Aber in all diesen Gesprächen - sei das auf Bundesratsstufe, sei das auf Parlamentsstufe, sei das auf Departementsstufe - finden nie oder kaum Diskussionen statt über Zukunftsprojekte, über die Frage, welche Prioritäten wir zu setzen haben, wo wir uns verbessern können, wo wir Aufgaben wirtschaftlicher erfüllen können. Alle sprechen zwar davon, dass man das tun sollte, aber in Tat und Wahrheit geschieht das sehr selten. Mit dem neuen Führungsmodell sind solche Diskussionen stärker und systematischer in die Führungsprozesse auf allen Stufen integriert. Die Ziele und Ergebnisse des Alltagsgeschäfts werden überprüft. Es gibt eine Kultur der Verbesserungen.

Ich denke als Finanzministerin natürlich auch an die Ressourcenseite. Das NFB soll dazu beitragen, dass die Verwaltung ihre Leistungen wirksamer erbringen kann. Der Bundesrat hat deshalb auch beschlossen, dass jedes Amt nach Möglichkeit mindestens ein Wirtschaftlichkeits- oder ein Effizienzziel aufweisen muss. Bei der Einführung des NFB wird er sich zudem mit der Frage befassen, wie sich die Wirtschaftlichkeits- und die Flexibilitätsgewinne, die mit dem Übergang zum Globalbudget entstehen können, am besten sichern lassen, wie sie zu verwenden sind.

Natürlich hat dieses NFB nicht nur Chancen, sondern auch Risiken. Was sind die Chancen, was sind die Risiken? Einige Erwartungen sind im Rahmen dieser Diskussion zum Ausdruck gekommen. Es wird erwartet, dass die Verwaltung mit den neuen Instrumenten die Dienstleistungsqualität erhöhen und auch bürgernäher arbeiten kann. Mehrfach wurde heute das Wort "Transparenz" geäussert. Ich bin überzeugt, dass dank der besseren Verknüpfung von Ressourcen und Aufgaben die Leistungen der Verwaltung besser beurteilt werden können. Das erleichtert letztendlich auch Ihnen als Parlament die Budgetentscheidung und auch die Wahrnehmung Ihrer Oberaufsicht.

Es wurde die Hoffnung geäussert, dass die Budgetentscheide künftig noch stärker faktenbasiert erfolgen und dass mit der Zusammenlegung von Voranschlag und Finanzplan und der Möglichkeit, auf der Leistungsseite Einfluss nehmen zu können, die Politik dann auch weitsichtiger werde. Das hoffe ich selbstverständlich auch. Ich denke, hier gibt es durchaus noch Verbesserungsmöglichkeiten.

Frau Nationalrätin Heim hat das Anliegen vorgebracht, dass das Parlament auch eine genügende Einführung in dieses neue Modell erhalten müsse - selbstverständlich, das ist sehr wichtig! Die Bedeutung eines solchen Vorgehens sieht man auch in den Kantonen, die das Modell vollumfänglich eingeführt haben: Jene Kantone, die ihre Parlamente in alle Schritte, die zu machen sind, mit einbezogen haben, waren erfolgreich, während die anderen Kantone nachbessern und diesen politischen Prozess nachholen mussten. Wir wollen aus den Fehlern lernen, die bereits gemacht wurden, und werden das Parlament selbstverständlich in allen Phasen mitnehmen und in all diese schwierigen Fragen einführen, damit Sie das Werkzeug des NFB auch verstehen.

Es sind auch kritische Voten gefallen, und es gibt auch einen Nichteintretensantrag. Es ist festgestellt worden, dass die primäre Aufgabe des Parlamentes die finanzielle Steuerung sei und dass diese geschwächt werde; das wurde heute behauptet. Es wurde auch gesagt, das Parlament sei der Verlierer dieser Reform. Dann kommt der zweite Kritikpunkt, der natürlich damit zusammenhängt, dass das NFB nicht ein Führungsmodell für das Parlament, sondern für den Bundesrat und die Verwaltung sei. Die Festlegung von Zielen, so wurde heute gesagt, sei eine typische Regierungsaufgabe. Ich kann Ihnen versichern - und das wissen alle, die in der Spezialkommission waren -, dass wir bei der Ausarbeitung dieser Vorlage den parlamentarischen Anliegen sehr stark Rechnung getragen und sie sehr ernst genommen haben. Es ist auch sehr wichtig - ich möchte das auch noch einmal sagen, auch in Bezug auf die Frage von Nationalrätin Heim -, dass man die Kompetenzen und Einflussmöglichkeiten des Parlamentes klar festhält und auch aufzeigt, wie man mit diesen umgehen kann. Alles in allem legen wir Ihnen eine ausgewogene und pragmatische Vorlage vor. [PAGE 1058]

Ich möchte auch noch darauf hinweisen, dass sich im Subventionsbereich, der immerhin drei Viertel des Haushaltes ausmacht, überhaupt nichts ändert. Das heisst - das an die Adresse von Herrn Nationalrat Aeschi -, die Kredite für die Landwirtschaft, die Sie wahrscheinlich sehr interessieren, für Bildung und Forschung und für Verkehr oder Entwicklungshilfe - da wären Sie wahrscheinlich wieder anderer Meinung - bleiben gleich wie heute. Da ändert sich also nichts, die Steuerung ist die gleiche. Sie haben aber auch bei diesen Krediten den Vorteil, dass Sie für jeden Kredit eine Sechsjahresperspektive haben. Sie können also nicht wie heute nur drei Jahre überblicken, sondern haben eine Sechsjahresperspektive.

Wenn Sie dieses Modell richtig anschauen, dann sehen Sie, dass auch beim Eigenaufwand der Verwaltung die finanzielle Steuerung im Vordergrund bleibt. Sie bestimmen primär die finanziellen Grössen und nicht eigentlich Leistungen und Indikatoren. Neu ist, dass wir den Eigenaufwand jeder Verwaltungseinheit zu einem Globalbudget zusammenfassen. Für jedes Globalbudget werden wir in der Finanzberichterstattung ausweisen, welche Komponenten dieses Globalbudget enthält, also wie hoch konkret der Personalaufwand, der Beratungsaufwand oder der Informatikaufwand ist. Auch die Personalstellen und die Investitionen werden wir separat darlegen. In der Rechnung werden Sie diese Informationen gemäss einem Antrag Ihrer Kommission sogar für jede der rund 150 Leistungsgruppen erhalten. Möglicherweise werden Sie irgendeinmal dann sagen, dass Sie zu viele Informationen haben und dass man versuchen solle, diese Informationen zu verdichten. Ich wäre nicht überrascht, denn diese Erfahrung hat man in gewissen Kantonen auch gemacht. Im Normalfall sollen diese Angaben den Informationszweck erfüllen und Ihnen dazu dienen, die Globalbudgets besser beurteilen zu können. Wenn Ihnen das nicht genügt, dann haben Sie die Möglichkeit der Detailsteuerung. Sie können dann verlangen, dass ein Globalbudget stärker spezifiziert wird.

Wir haben in unserem Führungsmodell mit diesem Meccano auch eine Art Sanktionssystem. Sie können bei Bedarf detaillierte Input-Vorgaben machen und Informationen erhalten. Ähnlich ist es mit den Informationen zu den Zielen, Leistungen und Wirkungen.

Herr Nationalrat Aeschi hat gesagt, dass die parlamentarischen Rechte massiv eingeschränkt würden und dass Sie zu wenig Informationen hätten. Ich sage Ihnen, dass Sie mindestens gleich viele oder mehr Informationen haben werden als mit dem heutigen Modell. Sie werden sich nicht nur mit den Tages- oder Jahresaktualitäten herumschlagen, was Sie heute mit Akribie machen, sondern Sie werden sich auch damit befassen müssen, wie die Politik mittelfristig aussieht. Das ist selbstverständlich anspruchsvoller, das ist aber sicher auch politisch interessanter, auch für ein Parlament. Das ist eine grosse Herausforderung, nicht nur für Sie, sondern auch für den Bundesrat. Ich denke aber, dass das die Politik etwas zukunftsgerichteter macht als heute.

Ich bin überzeugt, dass dieses Modell für alle drei Bereiche - für die Verwaltung, für den Bundesrat und vor allem auch für das Parlament - Vorteile bringt. Sie werden die Möglichkeit haben, Ihre Budgetkompetenz besser wahrzunehmen. Sie haben bessere Informationen, Sie können direkt auf Leistungen der Verwaltung Einfluss nehmen.

Noch ein Wort zu Nationalrat Vischer, der darauf hingewiesen hat, dass die Erfahrungen in den Kantonen unterschiedlich seien. Es ist tatsächlich so; es gibt negative Erfahrungen, und es gibt positive Erfahrungen. Was man sagen kann: Die Kantone, die mit einer Output-Steuerung begonnen haben, weil sie, wie das immer wieder gewünscht wurde, davon ausgegangen sind, dass man Leistungsziele, Wirkungsziele festlegen und sich an diesen orientieren soll, haben zurückbuchstabieren müssen. Sie sind wieder dazu übergegangen, vorwiegend eine finanzielle Steuerung zu machen und nachgelagert Wirkungs- und Leistungsziele festzulegen. All die Kantone, die zusammen mit dem Parlament diese Schritte wieder in eine pragmatische Richtung gelenkt haben, sind heute erfolgreich.

Was Herr Nationalrat Gasche für den Kanton Bern gesagt hat, kann ich auch für den Kanton Graubünden sagen: Man würde heute nicht mehr zum ursprünglichen Modell zurückkehren. Aber man ist sich bewusst, und dessen müssen auch wir uns bewusst sein, dass das ein Prozess ist. Wir werden möglicherweise nach der Einführung auch Anpassungen machen müssen, weil wir erst dann sehen werden, was wirklich gut funktioniert und wo Verbesserungen notwendig sind. Es ist wichtig, dass man auch mit Offenheit an die Einführung eines neuen Modells herangeht und miteinander die optimalen Lösungen sucht.

Alles in allem bin ich überzeugt, dass die Stärkung des finanziellen Führungskreislaufs, die mit diesem NFB möglich ist, im Interesse aller liegt: im Interesse der politisch Verantwortlichen und einer leistungsfähigen Verwaltung und auch - und nicht zuletzt - im Interesse gesunder Bundesfinanzen.

Ich möchte Sie bitten, auf die Vorlage einzutreten.