Bischof Pirmin · Ständerat · 2014-06-02

Wortprotokoll

Frau Nationalrätin Badran beantragt mit den beiden Motionen, das Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, die sogenannte Lex Koller, in zwei wesentlichen Bereichen abzuändern: Mit der ersten Motion verlangt sie die Wiederunterstellung von betrieblich genutzten Immobilien unter die Bewilligungspflicht der Lex Koller, mit der zweiten beantragt sie die Aufhebung der Privilegierung des Erwerbs von Anteilen an Immobilienfonds und börsenkotierten Immobiliengesellschaften durch Personen im Ausland.

Die beiden Motionen haben ein etwas ungewöhnliches Verfahren hinter sich: Der Bundesrat beantragte am 29. November 2013 die Annahme beider Motionen, und zwar ohne Begründung. Der Nationalrat stimmte am 13. Dezember 2013 beiden Motionen ohne Gegenstimme zu. Das ist darauf zurückzuführen, dass die Motionen von keinem Ratsmitglied bestritten wurden - mit der Folge, dass es im Nationalrat dazu keine Diskussion und in der Schwesterkommission keine Möglichkeit zur Prüfung gab und dass uns der Bundesrat keine mündliche Begründung abgeben konnte.

In dieser Situation hat sich Ihre Kommission infolge der Bedeutung der beantragten Änderungen am 4. April 2014 entschieden, nicht nur eingehend Informationen über die Motive des Bundesrates einzuholen, sondern auch Anhörungen durchzuführen. Angehört wurde je eine Vertretung des Schweizerischen Mieterinnen- und Mieterverbandes, der Wohnbaugenossenschaften Schweiz, einer börsenkotierten Immobiliengesellschaft sowie des Schweizer Berufsverbandes für Immobilienverbriefung. Im Weiteren haben die Kommission schriftliche Stellungnahmen zahlreicher Verbände, Firmen und Privatpersonen erreicht, darunter Stellungnahmen des Pensionskassenverbandes, des Hauseigentümerverbandes und des Gewerbeverbandes. Sie können das, wenn Sie wollen, Lobbying nennen oder auch, wie ein Teil der Presse, massives Lobbying. Zusammengefasst haben uns der Mieterinnen- und Mieterverband und die Wohnbaugenossenschaften vorgeschlagen, die beiden Motionen anzunehmen, während der Pensionskassenverband, der Hauseigentümerverband, der Gewerbeverband und die betroffene Immobilienbranche uns vorgeschlagen haben, die Vorstösse abzulehnen.

Ihre Kommission beantragt Ihnen nun nach eingehender Debatte, entgegen dem Bundesrat und entgegen dem offenbar einstimmigen Nationalrat, beide Motionen abzulehnen. Der Antrag erfolgt bei einem knappen Stimmenverhältnis: im Falle der ersten Motion bei 7 zu 6 Stimmen, im Falle der zweiten Motion bei 7 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung.

Worum geht es in den beiden Motionen? Mit der ersten Motion (13.3975) beantragt die Motionärin die Wiederunterstellung von betrieblich genutzten Immobilien unter die Bewilligungspflicht der Lex Koller. 1997 ist diese Bewilligungspflicht aufgehoben worden; inzwischen könnten, so die Motionärin, solche Immobilien bewilligungsfrei durch ausländische Personen zu reinen Anlagezwecken erworben werden. Dies habe zu Problemen und Bürokratie geführt. Insbesondere sei es wegen spezieller Bau- und Zonenvorschriften möglich, dass Personen im Ausland auch in untergeordnetem Umfang Wohnungen miterwerben könnten. Der Nutzen der Aufhebung der Bewilligungspflicht im Jahr 1997 sei für Gewerbeimmobilien völlig unklar, da das Kapital nicht der limitierende Faktor auf dem schweizerischen Immobilienmarkt sei; es flössen auf diesem Wege Gewinne ins Ausland, was dem Sinn und Zweck des Gesetzes nicht entspreche. Die entsprechenden Immobilieneigentümer ohne Sitz in der Schweiz würden dann auch keine Steuern bezahlen. Es sei anzunehmen, dass durch die Aufhebung dieser Bewilligungspflicht im Jahr 1997 die Preise und die Volatilität im gewerblichen Liegenschaftsbereich stark erhöht worden seien. Im Weiteren habe diese Aufhebung im Jahr 1997 dazu geführt, dass Druck auf den Schweizerfranken ausgeübt worden sei und die Preise gestiegen seien. Immerhin macht die Motion eine Ausnahme im Bereich der Hotels, wo grosszügige Ausnahmen vorgesehen werden.

Mit der zweiten Motion (13.3976) wird der Bundesrat beauftragt, das Gesetz dahingehend abzuändern, dass die Privilegierung für den Erwerb von Anteilen an Immobilienfonds und börsenkotierten Immobiliengesellschaften durch Personen im Ausland aufgehoben werde. Die zweite Motion wird im Wesentlichen so begründet, dass die Nichtunterstellung dieser Erwerbe Sinn und Zweck des Gesetzes widersprächen, indem die Bodenrente grundsätzlich im Inland zu verbleiben hätte und mit der Nichtunterstellung abfliessen würde. Die Lex Koller binde überdies zu Recht Erwerb von Wohnimmobilien an einen Steuersitz in der Schweiz. Die Privilegierung sei zudem völlig unnötig, indem eben nicht das Kapital der knappe Faktor in diesem Markt sei, sondern das Bauland. Zudem konkurrenzierten die entsprechenden börsenkotierten Immobiliengesellschaften und Immobilienfonds die direktinvestierenden schweizerischen Pensionskassen, die Privaten und die Baugenossenschaften aufs Schärfste, wie es in der Motion heisst. Dies wiederum schmälere die Rendite der Pensionskassen und treibe Wohneigentumspreise und Mieten in die Höhe. Die Privilegierung bringe keinen Nutzen und sei systemfremd, so die Motionsbegründung.

Der Bundesrat beantragt wie gesagt Annahme der Motionen. Er hat dies bezüglich der ersten Motion, also jener zu den Gewerbeliegenschaften, in der Kommission im Wesentlichen damit begründet, dass die angesprochene Revision Teil eines Konjunkturprogrammes gewesen sei. Die heutige Wirtschaftslage unterscheide sich aber wesentlich von derjenigen der Neunzigerjahre und die Schweiz sei nicht mehr im gleichen Masse auf ausländische Kapitalanlagen angewiesen. Vielmehr, so der Bundesrat, sei die ausländische Nachfrage nach Betriebsstättengrundstücken in der Schweiz ein Faktor, der in den letzten Jahren die Preiserhöhungen auf dem Markt begünstigt habe.

In Bezug auf die zweite Motion betreffend Immobiliengesellschaften und -fonds führte der Bundesrat in der Kommission aus, dass Immobilienfonds als Zweck hätten, einen möglichst hohen Ertrag und bei einem Immobilienverkauf einen möglichst grossen Gewinn zu erzielen. Diese Fonds würden deshalb, so der Bundesrat, zusammen mit anderen Faktoren zu Preissteigerungen beitragen. Es würden im Übrigen Gewinne ins Ausland abfliessen. Aus diesem Grund sei die [PAGE 393] Schweiz heute auf eine entsprechende Privilegierung nicht mehr angewiesen.

Ihre Kommission war sich über einiges einig und über einiges nicht einig. Ihre Kommission war sich insbesondere einig darüber, dass eine Aufhebung der Lex Koller nicht mehr zur Diskussion steht, wie das der Nationalrat jetzt auch in der Sondersession beschlossen hat. Damit wird ein Revisionsprozess, den Herr Bundesrat Blocher in der Frühjahrssession 2004 angekündigt hatte, nämlich das Begehren um Aufhebung der Lex Koller, wahrscheinlich beendet. Wenn man die Namen der Vorgängerinnen der Lex Koller anschaut, dann sieht man, dass es auch eine beeindruckende Ahnengalerie der schweizerischen Justizminister ist. Zunächst war es ein dringlicher Bundesbeschluss, die sogenannte Lex von Moos von 1961, die dann durch die Lex Celio und die Lex Furgler revidiert wurde. 1983 wurde die Materie in ein Bundesgesetz umgegossen, damals Lex Friedrich genannt. 1997 erlangte das Gesetz mit der Lex Koller seine heutige Form. Es kann deshalb kaum einem Zweifel unterliegen, dass dieses Gesetz, wenn wir jetzt irgendeine Revision des Gesetzes beschliessen würden, dann Lex Sommaruga heissen würde. Das war aber für die Debatte in der Kommission nicht entscheidend. Unbestritten war der Grundgedanke, dass angesichts der Knappheit des Bodens die Steuerung des Bodeneigentums betreffend Personen im Ausland angezeigt und das Recht eines jeden souveränen Staates ist. Unbestritten war auch die Besorgnis in der Kommission über die massiven Steigerungen von Liegenschaftspreisen und Mietzinsen in den letzten Jahren, vor allem im Wohnbereich und vor allem in einigen Zentren unseres Landes.

Keine Einigkeit herrschte in der Kommission hingegen über zwei Fragen: Die eine Frage ist, ob die beiden Motionen etwas zur Bewahrung des Bodeneigentums in der Hand von Personen in der Schweiz, eben zum Zweck der Lex Koller, beitragen oder nicht. Die zweite Frage ist, ob die Motionen unserer Volkswirtschaft, insbesondere den Hauseigentümern, den Mieterinnen, den Pensionskassen, nützen oder schaden.

Die Mehrheit Ihrer Kommission beantragt Ihnen die Ablehnung der beiden Motionen aus folgenden Gründen: Die Kommissionsmehrheit ist der Auffassung, dass die Preissteigerungen am Immobilienmarkt durch eine Annahme der Motionen nicht oder praktisch nicht beeinflusst würden; dies vor allem deshalb, weil die Preisentwicklung primär von inländischen Faktoren und der Nutzernachfrage abhängt und das ausländische Kapital demgegenüber eine relativ geringe Rolle spielt. Je nachdem, wie man misst, sprechen wir von etwa 1 bis 2 Prozent des Volumens des schweizerischen Immobilienmarktes, das in ausländischer Hand wäre.

Hinzu kommt, dass die Motion 13.3975 nur Gewerbeimmobilien zum Gegenstand hat und den Wohnungsmarkt gar nicht betrifft. Ausländisches Kapital, so haben wir in den Anhörungen auch glaubwürdig vernommen, hat oft eine sogenannt komplementäre Wirkung auf den Gewerbeimmobilienmarkt. Das bedeutet, dass es relativ lange in betrieblich genutzten Liegenschaften bleibt, was wiederum heisst, dass in Zeiten, in denen es in der Schweiz Konjunktureinbrüche gibt, dieses ausländische Kapital eher stabilisierend und nicht krisenverschärfend ist. Darüber hinaus gibt es durchaus Liegenschaften in der Schweiz - Sie erinnern sich an den Fall der Liegenschaft Uetlihof in Zürich -, die gemäss Aussagen bei den Anhörungen derart gross sind, dass sie für schweizerisches Kapital nicht infrage kommen und deshalb ausländische Erwerber durchaus erwünscht sind.

Die Kommissionsmehrheit sieht im Übrigen die Gefahr, dass bei einer Annahme der Motion nicht etwa nur anonyme ausländische Gesellschaften betroffen wären, sondern auch grosse in der Schweiz niedergelassene Konzerne und schweizerische Familienunternehmungen mit massgeblicher ausländischer Beteiligung. Die Wiederunterstellung von betrieblich genutzten Immobilien unter die Bewilligungspflicht der Lex Koller würde deshalb die Wettbewerbsfähigkeit der schweizerischen Volkswirtschaft beeinträchtigen und die Standortwahl von Unternehmungen zusätzlich erschweren. In einer Zeit, in der andere Länder Investitionserleichterungen gewähren, wäre dies mindestens nicht produktiv. Im Allgemeinen geht die Kommissionsmehrheit davon aus, dass die Motion 13.3975 zusätzliche Bürokratie in erheblichem Umfang und auch Umsetzungsprobleme bringen würde.

Die Minderheit zur Motion 13.3975 beantragt die Annahme der Motion, dies vor allem mit der Begründung, es entspreche dem Zweck des Gesetzes, die Motion gutzuheissen, da damit eine Überfremdung einheimischen Bodens verhindert werden könne. Die Revision von 1997 sei eine konjunkturpolitische Stütze gewesen, die heute obsolet geworden sei. Aufgrund der besonderen Schutzwürdigkeit von Grund und Boden sei es gerechtfertigt, die entsprechende Massnahme zu ergreifen. Schweizerische multinationale Konzerne hätten auch kein Problem mit der Umsetzung der Motion, da sie, auch wenn die Bewilligungspflicht wiedereingeführt würde, ja einen Bewilligungsgrund für eine entsprechende Erwerbsbewilligung hätten.

Zur zweiten Motion ist zunächst festzuhalten, dass die Motionärin hier etwas Neues einführen will. Eine Bewilligungspflicht für Anteile an Immobilienfonds hat es bisher in der Schweiz nie gegeben, weil der Anteilseigner, die Anteilseignerin ja auch keinen sachenrechtlichen Anspruch erwirbt, insbesondere kein Eigentum. Die Kommissionsmehrheit geht wie bei der vorherigen Begründung auch bei der zweiten Motion davon aus, dass ausländisches Kapital einen nur geringen Einfluss auf den schweizerischen Immobilienmarkt und dessen Preisbildung hat. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die schweizerischen Preissteigerungen hausgemacht sind, auf der einen Seite durch die Zunahme der schweizerischen Bevölkerung - Stichwort: Zuwanderung - und auf der anderen Seite durch das höhere Anspruchsniveau der Nachfragenden in der Schweiz.

Die Kommissionsmehrheit argumentiert auch damit, dass eben kein Eigentum an schweizerischem Boden erworben wird, weshalb in der Lex-Koller-Ideenwelt kein Grund zur Aufhebung entsprechender Privilegierung bestehe. Befürchtet wird von der Kommissionsmehrheit auch, dass im Falle der Annahme der Motion ein Verkaufsdruck auf Anteile an Immobiliengesellschaften entstehen würde. Das wiederum würden die schweizerischen Pensionskassen speziell zu spüren bekommen, die in diesen Titeln stark engagiert sind. Der Schweizerische Pensionskassenverband empfiehlt uns denn auch die Ablehnung der Motion. Die Motion zielt bekanntlich auf börsenkotierte Immobiliengesellschaften ab, und diese würden unter eine neue, starke Kontrollpflicht fallen. Aus diesem Grund würden sich einige dieser Unternehmungen wahrscheinlich eine Dekotierung überlegen, was für die Schweiz in Sachen Kapitalliquidität wiederum von Nachteil wäre.

Insgesamt befürchtet die Kommissionsmehrheit eine Verunsicherung am Immobilienmarkt und eine Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit unseres Finanzplatzes. Schwer wog hier insbesondere auch das Argument, dass die Umsetzung der Motion eine beträchtliche Verletzung einer ganzen Reihe von Freihandelsabkommen darstellen würde, indem der bewilligungsfreie Erwerb von Anteilen an Immobiliengesellschaften heute zwingender Bestandteil der meisten schweizerischen Freihandelsabkommen ist und hier Nachverhandlungen oder Kündigungen die Folge sein könnten.

Eine Minderheit beantragt Annahme dieser zweiten Motion. Sie ist von der Bedeutung des ausländischen Kapitals auch in diesem Bereich überzeugt. Sie sagt auch, dass sich die Meinung gegenüber der Lex Koller in den letzten zehn Jahren geändert habe und man sich überlegen müsse, ob diese nicht heute sogar zu stärken statt zu schwächen sei.

Die Mehrheit hält eine Revision der Lex Koller für durchaus denkbar, aber nicht mit den Zielvorgaben, wie sie die Motionen jetzt sehr einschränkend fordern. Die Mehrheit befürchtet insbesondere eine erhebliche Rechtsunsicherheit.

In diesem Sinne beantragt Ihnen Ihre Kommission, die beiden Motionen abzulehnen.