Dettling Toni · Ständerat · 2001-09-18

Wortprotokoll

Unser Rat hat am 30. August 1999 mit 30 zu 6 Stimmen der Kommissionsinitiative "Beseitigung von Mängeln der Volksrechte" Folge gegeben. Die von der Verfassungskommission unseres Rates eingereichte Initiative verlangt, dass die voraussichtlich mehrheitsfähigen Vorschläge in der gescheiterten Vorlage des Bundesrates vom 20. November 1996 für eine Reform der Volksrechte wieder aufgenommen werden, damit gewisse Mängel in der heutigen Ausgestaltung und Handhabung der Volksrechte behoben werden. Die Staatspolitische Kommission unseres Rates hat am 17. Januar 2000 die Subkommission Volksrechte eingesetzt, um die Umsetzung der vom Rat beschlossenen Initiative an die Hand zu nehmen.

Fast gleichzeitig wie unsere Staatspolitische Kommission hat auch die Staatspolitische Kommission des Nationalrates eine Subkommission eingesetzt, welche sich mit der Reform der Volksrechte auseinander setzen soll. Ausgangspunkt war hier die Diskussion über die Volksinitiative "Konstruktives Referendum". Die Mehrheit der SPK-NR war der Ansicht, dass nicht einzelne Instrumente neu einzuführen seien, sondern dass eine umfassende Prüfung der Volksrechte vorgenommen werden solle.

Die Präsidenten und die Vizepräsidenten der Subkommissionen der beiden Staatspolitischen Kommissionen haben sich daraufhin geeinigt, gemeinsam zu tagen und die Überprüfung der direktdemokratischen Rechte gemeinsam an die Hand zu nehmen. Dies im Hinblick darauf, dass eine entsprechende Reformvorlage in beiden Räten mehrheitsfähig sein muss, was ja bei der Vorlage des Bundesrates vom November 1996 gerade das Problem war. Dabei wurde jedoch klar festgehalten, dass die Subkommission der Staatspolitischen Kommission unseres Rates insofern federführend sei, als es darum geht, eine Umsetzung der Kommissionsinitiative vorzunehmen.

Zum Vorgehen: Da es gemäss Auftrag darum ging, die mehrheitsfähigen Vorschläge aus dem ursprünglichen Projekt des Bundesrates aus dem Jahre 1996 herauszukristallisieren, haben sich die Subkommissionen in einem ersten Schritt diese Vorschläge von der Verwaltung erläutern lassen. Sie sind dann die einzelnen Vorschläge durchgegangen und haben erste Vorentscheide gefällt, welche Reformen weiterverfolgt werden sollen und welche nicht. Aufgrund der Erfahrungen aus den Verfassungskommissionen haben die Subkommissionen mit dem Themenblock Unterschriftenzahlen und Sammelfristen begonnen. An dieser Frage ist das Projekt des Bundesrates ja bekanntlich gescheitert. Gerade deshalb wollte man zuerst in diesem Punkt Klarheit schaffen. Die Subkommissionen haben zu diesem Themenblock auch Vertreter und Vertreterinnen von Parteien und Gruppierungen angehört, welche Erfahrungen im Unterschriftensammeln haben. Sie liessen sich im Weiteren von der Bundeskanzlerin über das Projekt E-Government informieren, welches ja auch Auswirkungen auf die direkte Demokratie haben könnte.

Nach einer ersten Beratung der einzelnen Reformvorschläge - neben den Vorschlägen des Bundesrates und der Verfassungskommissionen wurden auch subkommissionsintern weitere Vorschläge eingebracht - kristallisierten sich mehrheitsfähige Themen heraus. Es wurde eine entsprechende Vorlage ausgearbeitet.

Die von den gemeinsam tagenden Subkommissionen ausgearbeitete Vorlage wurde alsdann in der Staatspolitischen Kommission des Ständerates behandelt, wobei diese auch Kenntnis hatte von den divergierenden Anträgen der nationalrätlichen Mitglieder der Subkommission.

Zu den mehrheitsfähigen Vorschlägen: Nach intensiver Diskussion der Vorlage der Subkommissionen beantragt Ihnen die Staatspolitische Kommission insbesondere die folgenden drei wesentlichen Neuerungen:

1. Einführung der allgemeinen Volksinitiative: Mit diesem Instrument sollen 100 000 Stimmberechtigte eine Verfassungs- oder Gesetzesänderung in der Form der allgemeinen Anregung verlangen können. Der Mangel, dass die Möglichkeit einer Initiative unterhalb der Verfassungsstufe fehlt, wird somit behoben, ohne dass das Instrument einer formellen Gesetzesinitiative eingeführt wird.

2. Das Staatsvertragsreferendum soll in dem Sinne ergänzt werden, dass alle Verträge, die wichtige, Recht setzende Normen enthalten oder zum Erlass von Bundesgesetzen verpflichten, dem fakultativen Referendum unterstellt werden. Damit wird eine Parallelität zur innerstaatlichen Kompetenzordnung hergestellt - dies vor dem Hintergrund der zunehmenden Rechtsetzung auf internationaler Ebene.

3. Mit einer knappen Mehrheit - mit Stichentscheid des Kommissionspräsidenten - wurde beschlossen, die Sammelfristen für Volksinitiativen von 18 auf 12 Monate zu verkürzen. Damit soll der von vielen Akteuren als zu lang empfundene Entscheidungsprozess abgekürzt werden.

Neben diesen drei wichtigsten Neuerungen werden weitere Vorschläge unterbreitet, welche punktuelle Verbesserungen bringen. Auf sie wird in der Detailberatung einzugehen sein.

Nicht aufgenommene Vorschläge: Die weiteren, auf dem Tisch liegenden Vorschläge wurden geprüft, und zwar sowohl die Vorschläge aus dem Reformpaket des Bundesrates wie auch jene aus den Reihen des Parlamentes. Bei der näheren Prüfung erwies sich jedoch, dass die Vorschläge mit zu vielen Nachteilen verbunden sind, als dass sie eine wirkliche Verbesserung bringen würden. So wurde zum Beispiel der in der ständerätlichen Verfassungskommission erarbeitete Vorschlag, welcher das Vorgehen regeln wollte, wenn eine angenommene Volksinitiative völkerrechtlichen Verpflichtungen widerspricht, nicht wieder aufgenommen. Die Subkommissionen teilten hier die Ansicht des Bundesrates, wonach die Regelung solcher Fälle besser der Praxis zu überlassen sei.

Ebenfalls keine Gnade fand der Vorschlag, wonach die Bundesversammlung die Möglichkeit haben sollte, in der Volksabstimmung einen Haupttext und eine Alternative zu unterbreiten. Das Parlament solle sich zu einem Konsens durchringen und die Führungsrolle übernehmen, wurde hier argumentiert.

Einen Überblick über die weiteren diskutierten, aber nicht aufgenommenen Vorschläge finden Sie unter Ziffer 2.3.4 des Berichtes der Kommission.

[PAGE 484] Nun noch zur brisanten Frage der Erhöhung der Unterschriftenzahl: Die Kommission ist nach intensiven Abklärungen zum Schluss gekommen, auf die Erhöhung der verlangten Unterschriftenzahlen für die Einreichung von Initiativen und Referenden zu verzichten. Eine detaillierte Analyse des statistischen Materials hat gezeigt, dass eine solche Erhöhung im Hinblick auf die Verringerung der Anzahl Urnengänge nichts bringt. Die Hälfte der Urnengänge ist nötig aufgrund von Vorlagen der Behörden und nicht aufgrund der Initiativ- oder Referendumstätigkeit des Volkes. Prozentmässig hat zudem die Referendumstätigkeit des Volkes, anders als häufig angenommen wird, nicht zugenommen. Das Verhältnis der zustande gekommenen Referenden zu den referendumspflichtigen Vorlagen ist stabil geblieben.

Wenn es also mehr Volksabstimmungen gibt, dann in erster Linie aufgrund zunehmender Gesetzgebungstätigkeit der Behörden.

Die Kommission beantragt deshalb, auf die sehr umstrittene Erhöhung der Unterschriftenzahlen, welche wieder eine ganze Vorlage zu Fall bringen könnte, zu verzichten. Dies umso mehr, als das hier vorliegende Projekt keine bedeutende Erweiterung des direktdemokratischen Instrumentariums bringt, also keine "Kompensationen" notwendig sind.

Zur Gesamtbeurteilung der Vorlagen: Es ging nicht darum, eine umfassende Neuregelung der Volksrechte vorzunehmen; insoweit handelt es sich denn auch nicht um einen grossen Wurf. Vielmehr sollen mit dieser Vorlage gezielt bestehende Mängel am geltenden System behoben werden. Gesucht waren in erster Linie mehrheitsfähige Vorschläge, welche echte Verbesserungen bringen. Das Projekt ist denn auch erheblich schlanker als das vom Bundesrat seinerzeit vorgeschlagene Reformpaket. Die Kommission ist der Ansicht, dass ein Ausbau der direktdemokratischen Rechte nicht nötig sei, in gewissen Bereichen jedoch - konkret: Initiativmöglichkeit auf Gesetzesebene, Ergänzungen des Staatsvertragsreferendums - einzelne Differenzierungen des Instrumentariums vorzunehmen seien, um den Volkswillen in die richtigen Bahnen zu lenken und klarer zum Ausdruck zu bringen. Es sollen nicht mehr Volksabstimmungen stattfinden, aber vielleicht zu einem anderen Zeitpunkt. So ist es durchaus möglich und mit der Ergänzung des Staatsvertragsreferendums beabsichtigt, dass gegen einen Staatsvertrag ein Referendum ergriffen wird, welches ohne die entsprechende Möglichkeit dann gegen die Ausführungsgesetzgebung ergriffen worden wäre. So kann die Diskussion zu einem frühen Zeitpunkt stattfinden, ohne dass bereits viel Energie in die Ausführungsgesetzgebung gesteckt wurde.

Die Auswirkungen der allgemeinen Volksinitiative könnten darin bestehen, dass die Stimmberechtigten statt über einen Verfassungstext, der eigentlich auf Gesetzesebene gehört, über den Grundsatz einer zu treffenden Gesetzgebung abstimmen. Damit kann letztlich auch eher einer konsequenten und stufengerechten Umsetzung unserer schweizerischen Rechtsordnung zum Durchbruch verholfen werden.

Schliesslich sei noch darauf hingewiesen, dass der Bundesrat in seiner Stellungnahme zu den Kommissionsergebnissen seine Zustimmung zur Stossrichtung der Vorschläge signalisiert hat. Allerdings hat er im Einzelnen zahlreiche Änderungsanträge eingebracht, welche in der Kommission keine Aufnahme gefunden haben. In der nachfolgenden Detailberatung wird Gelegenheit geboten sein, näher auf die Anträge einzutreten.

Die Kommission empfiehlt Ihnen mit 7 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen, auf die Vorlage einzutreten und den Anträgen der Mehrheit zuzustimmen.