Rechsteiner Paul · Ständerat · 2012-06-05

Wortprotokoll

Die Schweiz gehört zusammen mit den USA zu den ältesten Demokratien der Welt. Die Schweiz verfügt wie die USA im Kernbereich der Institutionen über eine sehr stabile Verfassung. Bei der Debatte um die Verfassungsgerichtsbarkeit geht es nicht nur um die Rangordnung von Rechtsnormen, sondern auch um einen Eingriff in die bisherige institutionelle Ordnung, mit schwerwiegenden Konsequenzen, wie ich meine.

In den USA steht das Verfassungsgericht, der Supreme Court, letztlich über dem Gesetzgeber. Wie man in den Federalist Papers nachlesen kann, erfolgte diese Beschränkung der legislativen Macht durchaus mit besitzbürgerlichen Argumenten. Der Supreme Court ist das politischste Gericht der Welt. Die Folge der starken Stellung des Supreme Courts ist unter anderem, dass die Rechtsentwicklung bei fundamentalen Fragen in erster Linie mittels "case law" erfolgt und nicht über das Gesetz.

Bei der Schweizerischen Bundesverfassung hat man sich bei der demokratischen Neugründung im 19. Jahrhundert für einen anderen Weg entschieden. Wie man bei Alfred Kölz und bei Jean-François Aubert nachlesen kann, waren das sehr bewusste Entscheide. Bei der Bildung des Zweikammersystems ist man dem Beispiel der USA gefolgt, aber bei der Frage der Stellung des Bundesgerichtes haben unsere Vorgänger einen gegenteiligen Entscheid getroffen. Das Korrektiv für den Gesetzgeber sind in der Schweiz die direktdemokratischen Rechte. Für die Richter sind umgekehrt bis heute die Bundesgesetze verbindlich - man hat bewusst die Bundesgesetze gewählt und nicht die kantonalen Gesetze. Durchgesetzt haben sich damit in der Schweiz der Vorrang der Demokratie und der Vorrang des Gesetzes, mithin politisch das republikanische gegenüber dem liberalen Prinzip, oder, für das 19. Jahrhundert gesprochen: Durchgesetzt haben sich die radikalen Freisinnigen, die mit dem Parlament als Motor des Fortschritts das Tempo und den Inhalt der Gesetze politisch und nicht richterlich bestimmt haben wollten.

Das war auch im 20. Jahrhundert trotz mancher Kontroversen bis zur neuen Bundesverfassung nicht anders, zum Beispiel, als in den Dreissigerjahren die "Ligue suisse contre l'étatisme et pour la liberté commerciale" entstand und als gegen den aufkommenden wirtschafts- und sozialpolitischen Interventionismus in den Dreissigerjahren sogar eine Volksinitiative für die Verfassungsgerichtsbarkeit eingereicht wurde. Diese Volksabstimmung - es war bisher die einzige dazu - hatte zum Ergebnis, dass der Vorschlag hochkant verworfen wurde. Der heutige Artikel 190 der Bundesverfassung ist also historisch und politisch mit dem Blick auf das Verhältnis unserer Institutionen gut begründet.

Seine heutige Bedeutung kann man allerdings nicht richtig gewichten, wenn man die Entwicklungen der letzten Jahrzehnte nicht mitberücksichtigt. Die wichtigste Rechtsentwicklung seit dem Zweiten Weltkrieg sind die universell und europäisch und damit transnational verankerten Menschenrechte, wie sie in den Uno-Menschenrechtspakten und in der EMRK kodifiziert sind. Diese transnational verankerten Menschenrechte haben den Vorrang vor nationalem Recht. Dieser Kernbestand des transnationalen Menschenrechtsschutzes ist auch zur Basis des schweizerischen Grundrechtsverständnisses geworden. Er ist unverfügbar und kann politisch nicht umgestossen werden.

Der heutige Artikel 190 der Bundesverfassung besagt nicht nur, dass die Gesetze, sondern auch, dass das Völkerrecht und damit der transnationale Menschenrechtsschutz für das Bundesgericht verbindlich sind. Ich verstehe nun nicht, weshalb man den Vorrang des Völkerrechts, der in Artikel 190 ausdrücklich statuiert ist, beseitigen will. Es ist mir nicht entgangen, dass behauptet wird, der Vorrang des Völkerrechts ergebe sich auch noch aus anderen Gründen als aus Artikel 190 der Bundesverfassung. Aber man kann doch nicht übersehen, dass der Vorrang des Völkerrechts heute von [PAGE 439] gewissen Kreisen wieder bestritten wird. Es wäre deshalb ein falsches Signal, den klaren Vorrang des Völkerrechts zu streichen, wie er in Artikel 190 der Bundesverfassung statuiert ist.

Der heutige Artikel 190 ist somit rational, er ist vernünftig und rechtspolitisch wegweisend. Bei den Menschenrechten, wie sie durch die Uno-Pakte, durch die EMRK kodifiziert sind, ist der Vorrang gerade durch Artikel 190 gewährleistet. Bei diesen Menschenrechten haben wir eine umfassende Verfassungsgerichtsbarkeit. Es gibt bei diesen Menschenrechten keine Prärogative der Gesetzgebung. Man muss aber anfügen: Es gibt bei diesen Menschenrechten auch keine Prärogative für Verfassungsbestimmungen, die Menschenrechte verletzen. Das Bundesgericht ist, was die Verletzung der Menschenrechte betrifft, in seiner Rechtsprechung seit dem PKK-Urteil auf dem richtigen Weg, wie jetzt aktuell auch das neueste Urteil zum Heiratsverbot gezeigt hat - Stichwort: Lex Brunner -; es wurde gezeigt, dass die EMRK auch Bundesgesetzen vorgeht.

Umgekehrt ist es bei den übrigen Verfassungsbestimmungen und bei kommerziellen Rechten wie der Wirtschaftsfreiheit. Hier gilt der Vorrang der Gesetzgebung. Gesetzgebung heisst Politik, und in der Wirtschaftspolitik, in der Sozialpolitik, aber auch in der Steuerpolitik und in der Energiepolitik hat der Gesetzgeber das Sagen und im Falle des Referendums das Volk, und nicht letztinstanzlich der Richter.

Diese Zweiteilung der Verfassungsrechte folgt einer überzeugenden inneren Logik. Sie ist kein Nachteil. Sie ist auch keine Entwertung der Bundesverfassung, wie gelegentlich beklagt wird, ist es doch gerade die Bundesverfassung, die diese Ordnung schafft.

Was könnte passieren, wenn Artikel 190 gestrichen würde und sozial- und wirtschaftspolitische Fragen plötzlich letztinstanzlich durch das Bundesgericht entschieden würden? Was das heissen kann, erleben wir derzeit in den USA. Der grösste innenpolitische Erfolg der Administration Obama war die Gesundheitsreform mit dem Krankenversicherungsobligatorium. Jetzt entscheiden hochpolitisch argumentierende Mitglieder des Supreme Court darüber, ob diese Reform verfassungsmässig ist oder nicht, also ob die obligatorische Krankenversicherung die wirtschaftlichen Freiheiten in unzulässiger Weise beschneidet oder nicht. Bei uns wurde, wir können uns daran erinnern, das Krankenversicherungsobligatorium mit dem KVG von 1996 eingeführt und nach einem Referendum in der Volksabstimmung gutgeheissen. Soll es nun sein, dass dieses vom Volk gewollte Versicherungsobligatorium, das politisch ja einigen bis heute nicht passt, von Verfassungsrichtern ausgehebelt werden kann?

Es ist nicht aus der Luft gegriffen, dass bei einer Streichung von Artikel 190 Gefahren drohen. Das zeigt auch das Beispiel der Strommarktliberalisierung. Diese ist auf Bundesebene nach einem gewerkschaftlichen Referendum 2002 vom Volk abgelehnt worden. In der Folge ist das damals noch nicht bundesgesetzlich verankerte Versorgungsmonopol der öffentlichen Hand beim Bundesgericht angefochten worden, worauf das Bundesgericht entgegen dem Volksentscheid im Freiburger Fall die Strommarktliberalisierung per Gerichtsentscheid durchgedrückt hat.

Es gibt viele Beispiele, bei denen es absehbar ist, dass sich eine Streichung von Artikel 190 der Bundesverfassung für die Bevölkerung negativ auswirken kann: von Service-public-Regulierungen wie dem Postmonopol über sozialpolitisch begründete Besserstellungen bei Sozialversicherungen bis hin zu wirtschaftspolitischen Regulierungen. Eine Frage wie das jetzt mehrfach angesprochene unterschiedliche Rentenalter von Mann und Frau bei der AHV muss letztlich politisch und darf nicht richterlich entschieden werden. Auch bei sehr schwierigen Wertefragen wie der Haltung zum Schwangerschaftsabbruch - ich verweise auf die vorangehenden Voten - oder der Einstellung zur Gentechnik kann man nicht sagen, ein Richterentscheid sei letztlich rationaler als ein Volksentscheid.

Ich ziehe Bilanz: Es gibt es sehr gute Gründe - im Verhältnis der Institutionen, in der direkten Demokratie -, bei den Grundentscheiden zu bleiben, wie sie im 19. Jahrhundert im jungen Bundesstaat begründet und in den letzten Jahrzehnten mit den internationalen Menschenrechtspakten weiterentwickelt worden sind. Artikel 190 der Bundesverfassung besagt ja mit dem Vorrang der Bundesgesetzgebung nichts anderes, als dass politische Fragen politisch entschieden werden müssen. Gleichzeitig ist diese Bestimmung mit dem Vorrang des Völkerrechts und dem Vorrang des transnationalen Menschenrechtsschutzes auch nach vorne offen und in die Zukunft orientiert.

Deshalb lautet mein Fazit zur Verfassungsgerichtsbarkeit: Die konservative, die bewahrende Haltung ist für einmal auch die progressive, die fortschrittliche.