Diener Lenz Verena · Ständerat · 2014-09-24

Wortprotokoll

Am 3. Juni dieses Jahres beschloss unser Rat mit 25 zu 14 Stimmen bei 5 Enthaltungen, das vorliegende Geschäft an die WAK zurückzuweisen zwecks vertiefter Prüfung der Frage der Gültigkeit und der Einholung eines Mitberichtes Ihrer SPK.

Wir haben uns in der Staatspolitischen Kommission am 24. Juni und am 21. August 2014 intensiv mit diesen Fragen auseinandergesetzt. Gemäss Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung ist eine Volksinitiative dann für ganz oder teilweise ungültig zu erklären, wenn sie die Einheit der Form oder die Einheit der Materie oder zwingende Bestimmungen des Völkerrechts verletzt. Die vorliegende Volksinitiative erfüllt als vollständig ausgearbeiteter Entwurf die Anforderungen an die Gültigkeit, wie dies auch der Bundesrat in seiner Botschaft ausführlich darlegt. Ich wiederhole diese Argumente nicht noch einmal. Ihre Kommission teilt die Überlegungen des Bundesrates zu diesen drei Ungültigkeitsgründen gemäss Bundesverfassung. Es gab also keine umstrittenen Punkte.

Eine eingehende Diskussion erforderte jedoch die Frage der Rückwirkung dieser Initiative. Auch wenn die rückwirkende Anrechnung von Schenkungen ab dem 1. Januar 2012 als zeitliches Mittel zur Sicherung des angestrebten Zwecks dieser Initiative qualifiziert werden kann, stellt sich hier die Frage der Verhältnismässigkeit. Auch wenn eine Rückwirkungsklausel nach geltendem Verfassungsrecht zulässig ist, muss sie sich an den Anforderungen der Verhältnismässigkeit, der Grundrechte wie auch der Durchführbarkeit und der Rechtssicherheit messen lassen.

Professor Georg Müller hält dazu Folgendes fest: Bei der vorliegenden Initiative handelt es sich um eine echte Rückwirkung, das heisst, dass es sich um einen Sachverhalt handelt, der schon vor dem Inkrafttreten einer neuen Regelung bestand. Hier geht es konkret um nichtsteuerpflichtige Schenkungen. Wenn die Bundesversammlung die Behandlungsfrist voll ausschöpft, wäre es denkbar, dass die Regelung gestützt auf den ersten Satz von Absatz 1 der Übergangsbestimmung zu Artikel 112 Absatz 3 Buchstabe abis und Artikel 129a der Bundesverfassung erst am 1. Januar 2019 in Kraft treten würde. Eine derart lange Rückwirkung - sieben Jahre notabene - erfüllt das Kriterium der zeitlichen Verhältnismässigkeit wohl kaum mehr. Im Weiteren ist die Rückwirkung mit fiskalischen Interessen begründet, wodurch auch das Kriterium des Vorliegens von triftigen Gründen nicht erfüllt sein dürfte. Gemäss den von ihm aufgelisteten Kriterien würde das Bundesgericht eine solche Rückwirkungsklausel, wenn sie in einer Verordnung oder einem kantonalen Erlass vorgesehen wäre, wahrscheinlich als unzulässig bezeichnen. So weit Professor Müller.

Zusammenfassend ist darum festzuhalten, dass die vorliegende Volksinitiative aufgrund der bisherigen Praxis und der Verfassungsgrundlagen für gültig erklärt werden kann. Die Staatspolitische Kommission ist jedoch der Ansicht, dass aufgrund der Häufung von Volksinitiativen, welche in Konflikt mit Grundrechten und grundlegenden Prinzipien unseres Rechtsstaates stehen, eine grundsätzliche Überprüfung der heute geltenden Kriterien für die Ungültigerklärung von Volksinitiativen vorgenommen werden sollte. So wird es als unbefriedigend empfunden, wenn eine Volksinitiative, welche, wie im vorliegenden Fall, eine in zeitlicher Hinsicht unverhältnismässige Rückwirkungsklausel enthält, juristisch für gültig erklärt werden muss.

Mit der zunehmenden Infragestellung von grundlegenden Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit durch Volksinitiativen ist eine bedenkliche Entwicklung eingeleitet worden. Wir dürfen das Vertrauen unserer Bürgerinnen und Bürger in unseren Staat und seine Verlässlichkeit nicht gefährden. Wenn staatliches Handeln willkürlich wird, wenn es die Verhältnismässigkeit oder die Einhaltung von Treu und Glauben nicht mehr beachtet, so wird das Vertrauen in die staatliche Zuverlässigkeit erschüttert.

Die Staatspolitische Kommission möchte daher Antworten auf diese Entwicklung suchen und wird sie hoffentlich auch finden. Die Herausforderung besteht dabei darin, Lösungen zu finden, welche sowohl den demokratischen als auch den rechtsstaatlichen Erfordernissen Rechnung tragen. Folgende Ideen stehen zurzeit in der Staatspolitischen Kommission im Vordergrund: eine mögliche Ergänzung von Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung durch weitere Ungültigkeitsgründe, z. B. bezüglich Verletzung der Verfassungsprinzipien, wie des Verhältnismässigkeitsprinzips oder des Rückwirkungsverbots, oder auch ein mögliches Diskriminierungsverbot. Geprüft werden auch Präzisierungen oder Anpassungen der Praxis bei der Beurteilung der Einheit der Materie - das stand ja schon bei der Ecopop-Initiative zur Diskussion.

Eine weitere Möglichkeit besteht in einer Verpflichtung zur harmonisierenden Auslegung verschiedener Verfassungsbestimmungen, indem die Bundesverfassung umfassend zu berücksichtigen ist und nicht nur der Wortlaut der Initiative zum Tragen kommen soll. Eine weitere Möglichkeit besteht in der Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips im Anwendungsfall, indem das Bundesgericht durch eine ausdrückliche Verfassungsbestimmung ermächtigt würde, neben den Bundesgesetzen und dem Völkerrecht auch das Verhältnismässigkeitsprinzip als massgebend zu beachten. Eine andere Variante wäre die Erweiterung des Vorprüfungsverfahrens oder die Änderung der Prüfungszuständigkeit - dies einige nicht abschliessend aufgezählte Stichworte.

Ihre Staatspolitische Kommission wird zur Prüfung dieser Fragen Anhörungen mit Rechtsexperten vornehmen, und sie wird die Resultate dieser Diskussion wieder kommunizieren. Mit dem Mitbericht an die WAK wollte Ihre Staatspolitische Kommission diese Diskussionen transparent machen und politisch das Augenmerk stärker auf diese hängigen Fragen richten.