Moret Isabelle · Nationalrat · 2013-06-20

Wortprotokoll

L'initiative populaire "contre l'immigration de masse" a été déposée en date du 14 février 2012 avec 135 557 signatures valables. Cette initiative propose d'inscrire un nouvel article 121a avec pour titre "Gestion de l'immigration" dans la Constitution fédérale.

L'alinéa 1 prévoit d'indiquer que la Suisse gère de manière autonome l'immigration des étrangers. L'immigration doit être considérée au sens large du terme, c'est-à-dire qu'elle doit inclure aussi bien les titulaires d'autorisations de séjour temporaires et les travailleurs frontaliers que les requérants d'asile. Par le terme "autonome", les initiants veulent signifier que les autorités helvétiques sont les seules à même de décider de la politique d'immigration. [PAGE 1121]

L'alinéa 2 vise à introduire des contingents annuels d'immigration. Il est fait mention dans le texte que ces plafonds et contingents portent sur l'ensemble des autorisations de séjour soumises au droit des étrangers, et donc également de l'asile.

Il est précisé que la limitation peut porter sur le droit au séjour durable, au regroupement familial et aux prestations sociales.

L'alinéa 3 prévoit que la fixation des plafonds et contingents annuels pour les étrangers exerçant une activité lucrative doit respecter deux conditions: cette fixation doit être faite "en fonction des intérêts économiques globaux de la Suisse et dans le respect du principe de la préférence nationale". Les critères pour l'octroi d'autorisations de séjour sont mentionnés, à savoir "la demande d'un employeur, la capacité d'intégration et une source de revenus suffisante et autonome".

Enfin, l'alinéa 4 interdit la conclusion de traités internationaux contraires à la nouvelle norme constitutionnelle proposée, c'est-à-dire de traités qui vont à l'encontre d'une gestion autonome de l'immigration. Le but de cette disposition, selon les auteurs, est de limiter le risque de contradictions entre la Constitution et les traités internationaux.

Le nouvel article 197 chiffre 9 concerne les dispositions transitoires. Son alinéa 1 prévoit que les traités internationaux en vigueur et contraires aux dispositions de l'article 121a devront être renégociés et adaptés dans un délai de trois ans à compter de l'adoption de l'initiative.

Cela serait notamment le cas de l'Accord sur la libre circulation des personnes. L'alinéa 2 indique que "si les lois d'application ... ne sont pas entrées en vigueur dans les trois ans à compter de l'acceptation de l'article 121a par le peuple et les cantons, le Conseil fédéral édicte ... les dispositions d'application nécessaires par voie d'ordonnance".

Au niveau de la compatibilité de l'initiative avec le droit international, comme l'initiative peut être interprétée de manière qu'elle soit compatible avec les règles impératives du droit international en ce qui concerne le principe du non-refoulement, elle peut donc être considérée comme valable.

La commission a auditionné un représentant du comité d'initiative en la personne de notre collègue Luzi Stamm. Le représentant du comité présente l'initiative comme un moyen pour la Suisse de gérer sa politique migratoire de manière autonome. Les initiants estiment que la population souhaite changer le régime des migrations. Selon eux, par cette initiative, le peuple pourra faire pression sur les autorités pour mettre un frein à l'immigration. Ceci notamment en vue de la prochaine échéance que constitue l'extension de l'Accord sur la libre circulation des personnes à la Croatie.

Le comité souligne les chiffres de l'immigration des dernières années, une immigration brute d'environ 140 000 personnes par année et une immigration nette d'environ 70 000 personnes de plus par an. Les contingents permettent de choisir précisément quelles catégories d'immigrés peuvent venir s'établir en Suisse. Le texte se base sur l'idée d'un système à points, lequel serait optimal pour disposer de l'immigration strictement nécessaire au pays.

La commission a procédé à plusieurs auditions. Tout d'abord, la Commission fédérale pour les questions de migration (CFM) estime que le fait de mettre les domaines de l'asile et de la migration économique sous le même toit est potentiellement inapplicable. Cela aboutirait à des conflits d'intérêts entre les deux politiques. Avec une forte affluence de demandeurs d'asile à cause d'une crise dans un pays, l'initiative populaire obligerait à réduire en conséquence l'immigration de travailleurs. L'économie se retrouverait ainsi étranglée à cause d'un contingentement global. Aucun pays ne pratique le système de contingents en mélangeant l'asile et l'immigration économique.

La CFM estime que le système de contingents est étatique, bureaucratique et qu'il a toujours un temps de retard sur les besoins. Des contingents trop élevés pourraient entraîner une immigration excessive lors d'une crise économique, en décalage avec les besoins réels des entreprises. A contrario, des contingents trop bas seraient dommageables, car ils pourraient induire une pénurie de main-d'oeuvre si le chiffre fixé est déjà atteint alors que l'année n'est pas terminée. Même avec un système de points, le retour aux contingents serait inefficace en regard de ce qu'offre l'Accord sur la libre circulation des personnes avec des mesures compensatoires de surveillance du marché du travail.

Aux yeux de la CFM, rapporter les problèmes de travail, de logement ou d'infrastructure exclusivement à l'immigration est un mauvais raccourci et ne règle pas les problèmes. La CFM estime que la meilleure manière de juguler l'immigration est une meilleure utilisation des ressources déjà disponibles dans le pays; elle cite par exemple les femmes qualifiées mais non actives, lesquelles représentent un énorme potentiel. La CFM reconnaît aussi l'utilité des mesures d'accompagnement et le rôle important qu'elles jouent dans le monde du travail.

Elle estime que des signaux doivent être fournis dans les domaines du logement et des infrastructures, afin de maintenir la confiance de la population dans la libre circulation des personnes. En conclusion, la CFM considère que les propositions de l'initiative sont irréalistes et contraires à l'intérêt national. L'initiative met en péril l'ensemble des accords bilatéraux avec l'Union européenne. La CFM recommande donc de rejeter cette initiative.

De son côté, l'Union patronale suisse (UPS) estime que l'initiative entre en conflit avec la libre circulation des personnes. Celle-ci répond aux besoins de l'économie helvétique. L'engagement d'un étranger doit rester facilement négociable pour l'employeur, l'employé et les autorités. A cet effet, la libre circulation des personnes facilite le recrutement à l'étranger, grâce à des mesures ciblées comme la reconnaissance des diplômes et le pilotage par la demande. Selon l'UPS, la migration a rendu possible la croissance entre 2003 et 2008 et a ainsi soutenu la conjoncture de notre pays. L'UPS reconnaît cependant que la migration peut entraîner des effets secondaires indésirables, mais considère que la libre circulation des personnes a surtout accentué des problèmes déjà existants. En outre, l'UPS est d'avis que la libre circulation des personnes n'a pas significativement influencé l'évolution des salaires. L'association patronale considère que l'initiative conduirait à plus de bureaucratie et à une économie planifiée. La mise en place de contingents exigerait un immense appareil administratif. En tenant compte des permis B et L, des personnes issues de l'immigration européenne, ainsi que des frontaliers, l'UPS estime qu'entre 150 000 et 200 000 octrois devraient faire l'objet d'un contingentement.

Une renégociation de la libre circulation des personnes avec l'Union européenne de 27 pays membres est sans espoir aux yeux de cette association. Elle souligne qu'une rupture de l'Accord sur la libre circulation des personnes entraînerait celle des six autres accords des Bilatérales I en raison de la clause guillotine. Le pays se retrouverait donc dans la délicate position de demandeur. L'UPS craint que la fin des Bilatérales ne mène à une discrimination des entreprises suisses pour l'accès au marché intérieur de l'Union européenne. L'organisation a aussi rappelé que les exportations en direction de l'UE, avec plus de 60 pour cent des exportations totales, sont centrales pour notre économie. En conclusion, l'UPS recommande de rejeter l'initiative.

Votre commission a également auditionné un représentant de l'Union suisse des arts et métiers (USAM). Elle souligne aussi que l'Accord sur la libre circulation des personnes permet un allègement administratif conséquent pour les PME. Dans les secteurs principaux de l'USAM, 50 pour cent des employés sont des ressortissants de l'UE. L'USAM souligne également la lourdeur d'un mécanisme de contingents et de plafonds. La question de leur fixation est complexe et pourrait mener à une asymétrie entre les petites et les grandes associations économiques.

Les grands organismes pourraient donc obtenir leur contingent alors que les petites associations risqueraient de ne pas trouver leur compte. Pour l'USAM, ce serait tout simplement un retour au système des années 1970, avec comme conséquences une perte de temps, d'argent et de sécurité [PAGE 1122] juridique. L'USAM estime aussi que la libre circulation accentue les problèmes existant en matière d'infrastructures de transport et de logement. Pour régler ces problèmes, l'USAM préconise plutôt l'accélération des réformes dans le domaine des infrastructures, de la lutte contre la concurrence déloyale et les abus dans les domaines des prestations sociales. Vous l'aurez compris, l'USAM recommande aussi de rejeter cette initiative.

De son côté, l'Union syndicale suisse (USS) soutient aussi la voie bilatérale et estime que l'Accord relatif à la reconnaissance mutuelle en matière d'évaluation de la conformité est le plus important économiquement, car il permet un accès au marché. Or, de l'avis de l'USS, l'initiative n'est pas compatible avec les accords bilatéraux. L'USS note que la mise en place de contingents n'empêchera pas une immigration importante. C'est ce qui a été constaté pendant les années 1970, période pendant laquelle la Suisse connaissait le régime des contingents. L'USS souhaite que la stratégie actuelle soit maintenue: elle recommande donc le rejet de l'initiative.

De son côté, Travail Suisse estime que la libre circulation des personnes est décisive pour le pays et les travailleurs. Elle relève qu'il existe déjà aujourd'hui des moyens de lutte contre le dumping salarial et que toutes les entreprises actives sur le territoire suisse peuvent être contrôlées en tout temps. Travail Suisse défend les mesures d'accompagnement, car celles-ci ont permis de renforcer le partenariat social. L'association recommande également le rejet de cette initiative, mais elle exige toutefois que d'autres mesures soient prises pour faire progresser l'acceptation de l'immigration auprès de la population.

Enfin, l'Union suisse des paysans (USP) rappelle que la main-d'oeuvre étrangère représente une part non négligeable de la force de travail dans le monde agricole. Elle considère que cette initiative mettrait en danger l'Accord sur la libre circulation des personnes et, par la même occasion, les autres accords bilatéraux. Les exportations agricoles, notamment le fromage, souffriraient massivement des conséquences négatives de la rupture des Bilatérales. L'USP craint également que l'agriculture se trouve du côté perdant dans le cadre de l'attribution des contingents, compte tenu du fait que le secteur recrute essentiellement de la main-d'oeuvre uniquement qualifiée dans le domaine agricole et qui ne gagne pas beaucoup. L'USP recommande aussi le rejet de cette initiative.

Lors de ses délibérations, la commission s'est demandé quel niveau doit atteindre une immigration adéquate pour le pays, car les dispositions du texte n'indiquent aucun chiffre précis.

La majorité de la commission se rallie aux divers arguments invoqués par les associations auditionnées.

En résumé, la majorité considère que cette initiative n'a pour seul but que de donner l'illusion de contrôler une situation qui est déjà sous contrôle, tout en ne s'attaquant pas aux effets secondaires inhérents à la libre circulation. La solution à ces problèmes passe par l'amélioration des mesures d'accompagnement et à des réformes politiques. Il revient au marché de déterminer le nombre de permis et c'est à l'Etat de mettre en place les conditions-cadres capables d'atténuer les effets secondaires de l'immigration.

La commission vous invite, par 18 voix contre 7, à adhérer au projet du Conseil fédéral et donc à proposer au peuple et aux cantons de rejeter cette initiative populaire sans lui opposer de contre-projet.