Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2014-12-10

Wortprotokoll

Die Aufgabe, die sich Ihnen heute stellt, ist ein ganz wichtiger Bestandteil unserer direkten Demokratie. Unsere direkte Demokratie besteht darin, dass die Bevölkerung, dass Bürgerinnen und Bürger das Recht haben, eine Volksinitiative anzunehmen oder abzulehnen. Die direkte Demokratie besteht weiter darin, dass das Parlament eine angenommene Volksinitiative, eine neue Verfassungsbestimmung in Form eines Gesetzes umsetzt, dass es festlegt, wie ein neuer Verfassungsartikel konkretisiert wird. Schliesslich hat die Bevölkerung die Möglichkeit, gegen dieses Gesetz anzutreten, es allenfalls abzulehnen. Das sind die Schritte, die in unserer direkten Demokratie vorgesehen sind.

Wenn Sie als gesetzgebende Behörde einen Verfassungsartikel umsetzen, handeln Sie aber nicht einfach im luftleeren Raum, sondern Sie alle, und auch die Mitglieder des Bundesrates, haben geschworen oder ein Gelübde abgelegt, dass Sie die Bundesverfassung beachten. Das ist die Grundlage, und die Bundesverfassung setzt auch gewisse Vorgaben und gewisse Grenzen. Sie sind also die Hüter der Bundesverfassung, weil wir ja bekanntlich kein Verfassungsgericht kennen.

Wir haben es heute mit einem neuen Verfassungsartikel nach der Annahme der Ausschaffungs-Initiative zu tun. Jetzt geht es darum, diesen neuen Verfassungsartikel in der Form eines Gesetzes umzusetzen. Aber wir haben eben auch die anderen Artikel der Bundesverfassung, die Artikel, die besagen, dass staatliches Handeln immer verhältnismässig sein muss. Wir haben auch den Verfassungsartikel, der besagt, dass wir das Völkerrecht beachten müssen. Das steht auch in der Bundesverfassung. Alle diese Artikel wurden von Volk und Ständen angenommen - nicht nur die Ausschaffungs-Initiative, sondern alle Artikel.

Vor der Abstimmung über die Ausschaffungs-Initiative war wohl wirklich allen klar: Wenn diese Initiative angenommen wird, dann steht dieser neue Verfassungsartikel in einem Spannungsfeld zu bereits bestehenden Verfassungsartikeln. Das ist nicht etwas grundlegend Neues. Aber es war klar, dass dann der Gesetzgeber eine Lösung finden muss, wie er in diesem Spannungsfeld von sich zum Teil widersprechenden Verfassungsartikeln in einem Gesetz den neuen Verfassungsartikel unter Berücksichtigung anderer bestehender Verfassungsartikel umsetzt.

Was will der neue Verfassungsartikel gemäss der Annahme der Ausschaffungs-Initiative? Er will, dass Ausländer und Ausländerinnen, die ein schweres Verbrechen begangen haben, ausgeschafft werden, des Landes verwiesen werden, automatisch des Landes verwiesen werden. Das steht so geschrieben, verschiedene von Ihnen haben es jetzt auch vorgelesen. Die Initianten haben es selber auch so ins Abstimmungsbüchlein geschrieben, sie haben von "schweren Verbrechen" gesprochen; dreimal haben sie das Wort verwendet. Sie haben auch nicht das Wort "Vergehen" verwendet, sie haben nicht das Wort "Antragsdelikt" verwendet, sondern sie haben ausschliesslich von "schweren Verbrechen" gesprochen.

Nun muss der Gesetzgeber erstens in einem Deliktskatalog definieren, was diese schweren Verbrechen sind, die dann eben zu einem Landesverweis führen. Und er muss gleichzeitig aufzeigen, wie er das Verhältnismässigkeitsprinzip trotzdem berücksichtigen kann und wie er auch dem Völkerrecht Rechnung tragen wird.

Nun, der Bundesrat hat diese Arbeit gemacht, wie es sein Auftrag ist. Er hat einen entsprechenden Entwurf ausgearbeitet, er hat den Initianten die Möglichkeit gegeben, ihren Entwurf auszuarbeiten, und er hat beide Varianten in die Vernehmlassung geschickt. Auch das ist ein Teil unseres direktdemokratischen Vorgehens: Wir geben Gesetzesvorschläge zuerst in eine Vernehmlassung, in der sich Parteien und Verbände dazu äussern können. Die Variante der Initianten wurde in der Vernehmlassung massiv und breit abgelehnt. Der Bundesrat hat dann eben seine Aufgaben gemacht. Er ist, nach den klaren Aussagen auch in der Vernehmlassung, mit seinem Entwurf weitergegangen. Dieser Entwurf wurde unter anderem von zwanzig Kantonen unterstützt. Der Bundesrat hat Ihnen den entsprechenden Entwurf nun unterbreitet.

Dieser Entwurf enthält einen Deliktskatalog, der die schweren Verbrechen definiert. Er enthält auch die Vergehen, die bereits im Verfassungstext der Ausschaffungs-Initiative genannt wurden: den Einbruchdiebstahl und den missbräuchlichen Bezug von Sozialversicherungsleistungen. Weiter hat der Bundesrat gesagt, dass in schweren Fällen die Landesverweisung in der Regel automatisch erfolgen muss. Der einzige Fall, in dem abgewogen werden muss, das heisst, in dem von einer Landesverweisung abgesehen werden kann, liegt gemäss Fassung des Bundesrates dann vor, wenn Menschenrechtsgarantien schwerwiegend verletzt werden.

Der Bundesrat ist bereits ans Limit gegangen. Man kann auch sagen: Er hat bereits eine erste Grenze überschritten. Nur wenn bei der Ausweisung schwere Verletzungen von Menschenrechtsgarantien vorliegen, muss, wenn es sich bei den Delikten um schwere Verbrechen handelt, von einer Landesverweisung abgesehen werden. Der Bundesrat hat die Schwere der Verbrechen hier so definiert, dass er gesagt hat: Das sind Verurteilungen zu Strafen von über sechs Monaten. Bei Verurteilungen zu Strafen unter sechs Monaten hat der Bundesrat gesagt: Es muss ein öffentliches Interesse an einer Landesverweisung überwiegen. Bei Kriminaltouristen zum Beispiel sind wir der Meinung, dass ein öffentliches Interesse in der Regel überwiegt, das heisst, dass auch bei einer Verurteilung zu Strafen unter sechs Monaten eine Landesverweisung ausgesprochen wird.

Ich bin der Meinung: Damit hat der Bundesrat das umgesetzt, was die Initianten verlangt haben, nämlich dass bei schweren Verbrechen eine Landesverweisung erfolgt. Gleichzeitig hat der Bundesrat auch dem Völkerrecht Beachtung geschenkt, wie das in der Bundesverfassung steht, und gesagt: Nur bei schweren Menschenrechtsverletzungen müsste von einer Landesverweisung abgesehen werden.

Der Nationalrat hat nicht die angenommene Volksinitiative umgesetzt, sondern er hat eine Initiative umgesetzt, über die die Bevölkerung noch gar nicht abgestimmt hat. Das ist schon eine sehr spezielle Haltung, auch im Umgang mit Volksrechten, im Umgang mit dem direktdemokratischen System. Der Gesetzgeber setzt angenommene Volksinitiativen um, aber nicht potenziell angenommene Initiativen, bei denen die Unterschriften zusammengekommen sind, die aber der Bevölkerung noch gar nicht vorgelegt wurden. Der Nationalrat hat sich mit seinem Gesetzentwurf von der Ausschaffungs-Initiative entfernt, und zwar in einer Art und Weise, bei der er selbst den Aussagen der Initianten widerspricht. Ich sage Ihnen ein Beispiel: Der Nationalrat hat in seinem Gesetzentwurf festgelegt, dass bei schweren Verbrechen die Landesverweisung mindestens 10 Jahre sein muss. Bei der Ausschaffungsinitiative - im angenommenen Verfassungstext - steht aber mindestens 5 Jahre. Es gibt wirklich keinen Grund, dass man hier die Mindestdauer plötzlich verdoppelt.

Ein weiteres Beispiel: Der Nationalrat hat gesagt, dass die automatische Landesverweisung auch bei Vergehen erfolgen muss, sogar bei Antragsdelikten, wenn eine Vorbestrafung vorliegt. Stellen Sie sich einmal vor, was das bedeutet! Ein Antragsdelikt heisst ja, dass es nur zu einer Verurteilung kommt, wenn jemand einen Antrag stellt. Das heisst, es kann sein, dass jemand bei einer Person einen Antrag stellt, bei einer anderen nicht. Im schlimmsten Fall - stellen Sie sich das vor! - bezahlt man dem Nachbarn etwas, damit er [PAGE 1246] keine Anzeige erstattet. Das Ganze steht im Zusammenhang mit einer Landesverweisung; wir sprechen hier nicht von Ordnungsbussen, wir sprechen von Landesverweisung. Stellen Sie sich vor: Antragsdelikte, die zu einer Landesverweisung führen können! Das hat mit der angenommenen Ausschaffungs-Initiative überhaupt nichts mehr zu tun; das widerspricht den Aussagen der Initianten, die sie vor der Abstimmung im Abstimmungsbüchlein gemacht haben.

Ich glaube, es gibt auch in der Politik, bei allen unterschiedlichen Haltungen, einfach noch eine Lauterkeit bezüglich Aussagen, auf die sich die Bevölkerung verlassen können muss. Die Bevölkerung verlässt sich selbstverständlich auf den Text, der zur Abstimmung kommt. Daran sind wir alle gebunden. Aber die Bevölkerung soll sich auch auf Aussagen der Initianten verlassen können, die sie im Abstimmungsbüchlein machen, weil wir ja von der Bevölkerung erwarten, dass sie sich informiert, dass sie sich eine Meinung bildet, dass sie liest, was im Abstimmungsbüchlein steht. Nach Annahme einer Initiative etwas zu beschliessen, das sich von dem entfernt oder dem sogar widerspricht, ist, glaube ich, für unser direktdemokratisches System schädlich.

Ihre Kommission hat einen eigenen Weg gesucht. Ich muss Ihnen sagen, dass ich grössten Respekt vor der Ernsthaftigkeit habe, mit der Ihre Kommission diese Arbeit gemacht hat - ich habe grössten Respekt. Wenn Sie anschauen, mit welchem Resultat Ihre Kommission den Entscheid gefällt hat, nämlich mit 11 zu 1 Stimmen, dann muss man anerkennen, dass hier genau eine Arbeit geleistet wurde, die unser demokratisches System auszeichnet. Man hat nämlich bei einem höchst kontroversen Thema intensiv gearbeitet und versucht, einen Lösungsvorschlag zu finden, hinter dem unterschiedlichste politische Haltungen stehen können. Das ist eine Leistung, die ich anerkenne. Die Umsetzung dieses neuen Verfassungsartikels, die Ihre Kommission vorschlägt, wurde bereits vom Kommissionssprecher und von verschiedenen Kommissionsmitgliedern vorgestellt. Ich werde nicht mehr im Detail darauf eingehen.

Man kann sagen, dass der Deliktskatalog, den Ihre Kommission vorschlägt, alle Verbrechen, bei denen Menschen an Leib und Leben und in ihrer sexuellen Integrität verletzt oder gefährdet werden, beinhaltet. Das entspricht sicher dem, was im Initiativtext bzw. in der Ausschaffungs-Initiative stand. Er enthält aber keine Delikte, die eben nur Vergehen oder sogar nur Antragsdelikte sind. Ich denke, auch das entspricht eben auch dem Willen, der in der Ausschaffungs-Initiative respektive in diesem neuen Verfassungstext zum Ausdruck kommt. Ihre Kommission hat also auf der Basis der geltenden Bundesverfassung eine Lösung gesucht. Insofern ist der Vorschlag Ihrer Kommission zu begrüssen.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass der Unterschied zwischen dem bundesrätlichen Vorschlag und demjenigen Ihrer Kommission eigentlich insbesondere darin besteht, wie man mit der Frage der Härtefälle umgeht. Da kann man, denke ich, mit zwei verschiedenen Lösungen an diese Frage herangehen. Der Bundesrat - ich habe es Ihnen gesagt - macht die Unterscheidung bei Verurteilungen zu sechs Monaten Strafe. Ihre Kommission hat vorgeschlagen, eine Härtefallklausel in den Gesetzestext aufzunehmen. Der entsprechende Text ist präzise formuliert und besagt, dass eine solche Härtefallklausel in Ausnahmefällen zur Anwendung kommt - ich denke, Sie kommen in der Detailberatung dann noch auf die genaue Ausgestaltung zu sprechen. Ich bin der Meinung, dass beide Lösungen möglich sind. Der Bundesrat hält zwar an seiner Lösung fest, aber ich anerkenne, dass Ihre Kommission hier sicher auch einen gangbaren Weg gefunden hat.

Nun noch etwas zu den Zahlen: Es wurde bereits gesagt, dass sich die Initianten ja im Abstimmungsbüchlein auch zu den Zahlen geäussert haben. Sie sprechen von rund 1500 Ausschaffungen im Jahr. In der Zwischenzeit ist ein eigentlicher Wettbewerb entstanden, wer es zu mehr Ausschaffungen bringt. Ich finde das unwürdig. Wir sprechen von Menschen. Und wenn Sie schon von Ausschaffungen und dann sogar von 11 000 oder 18 000 Ausschaffungen sprechen, dann möchte ich einfach darauf hinweisen, dass Sie hier verschiedene Menschen in den gleichen Topf werfen: Mörder, Vergewaltiger, Menschen, die einen Joint geraucht haben oder solche die eine höhere Geschwindigkeitsüberschreitung begangen haben - einfach alle in den gleichen Topf! Und dann hängen Sie noch das Etikett "Ausländer" daran und denken, das würde den Leuten noch gefallen. Ich finde das wirklich unwürdig, ich muss das sagen. Und ich hoffe, dass diese Zahlenstreitereien aufhören, weil auch die Bevölkerung will, dass Ausländer, die ein schweres Verbrechen begangen haben, ausgeschafft werden. Das ist der Inhalt der Initiative, und nicht ein Wettbewerb, wer hier mehr Ausschaffungsfälle produzieren kann.

Eine Bemerkung noch, wenn man schon so viele Ausschaffungen möchte und das Gefühl hat, man könne sich mit möglichst vielen Ausschaffungen beliebt machen: Sie haben letzte Woche im Budget, es wurde erwähnt, 120 Millionen Franken für 500 Haftplätze gesprochen. Haben Sie einmal gerechnet, was dann 11 000 oder 18 000 Haftplätze kosten würden? Ich habe es nicht ausgerechnet, aber ich denke, schon nur dieser Hinweis zeigt, wie absurd solche Zahlenspielereien sind - und hier geht es um Menschen.

Noch eine Bemerkung zum Nationalrat: Dem Nationalrat war es mit seiner Regelung, mit seinem Automatismus für all diese Fälle auch nicht wohl, das kann ich Ihnen sagen. Lesen Sie das in der Debatte nach! Im Nationalrat hat man gesagt, wenn es angesichts von Bagatelldelikten oder Verstössen um grundlegende Prinzipien der Bundesverfassung oder um Verletzungen der EMRK gehe, müssten halt die Richter schauen. So hat man im Nationalrat argumentiert. Man hat nicht gesagt, man kümmere sich nicht um die Härtefälle. Man hat durchaus über Härtefälle gesprochen, aber man hat einfach gesagt, das sollten die Richter in Lausanne oder allenfalls in Strassburg regeln.

Wenn nun aber der Gesetzgeber legiferiert und gleichzeitig hofft, dass der Richter seine Gesetze dann nicht anwendet, sind wir institutionell am Ende. Dann haben wir ein grösseres Problem. Dann schafft man einen Richterstaat, den niemand will. Werden die Gerichte in eine solche Rolle gedrängt, dann ist das Problem, dass sie rasch ihre Legitimität verlieren, weil sie die Vorgaben des Gesetzgebers nicht umsetzen. Der Grundsatz der Gewaltenteilung, der ja ein wichtiges Prinzip unseres Rechtsstaates ist, verlangt aber vom Gesetzgeber - also von Ihnen, meine Damen und Herren! -, dass er Gesetze erlässt, die angewendet werden können und auch angewendet werden. Das Parlament selbst muss also Widersprüche zwischen Verfassung und Gesetz vermeiden und darf die Gerichte nicht mit einem Dilemma konfrontieren, das sie letztlich gar nicht auflösen können.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten, und ich bitte Sie auch, dem Bundesrat zu folgen. Ich habe Ihnen aber signalisiert, dass ich auch den Entwurf Ihrer Kommission als gangbaren Weg erachte. Ich bitte Sie, Ihren Beitrag zu leisten mit der Ernsthaftigkeit, die die direkte Demokratie vom Parlament verlangt, damit wir das umsetzen, was die Bevölkerung von uns erwartet. Damit beachten wir aber gleichzeitig auch das Völkerrecht und tun das, was die Bundesverfassung von uns verlangt - nämlich Gesetze erlassen, die dann auch angewendet werden.