Graber Konrad · Ständerat · 2014-11-24

Wortprotokoll

Es ist, denke ich, sinnvoll, wenn ich einen kurzen Überblick über die von uns geleistete Arbeit gebe. Dies ist insbesondere auch deshalb sinnvoll, weil das vermutlich für die Weiterarbeit im Nationalrat noch wichtig sein könnte.

Damit Sie ein Gesamtbild über die Arbeit Ihrer Kommission erhalten, mache ich in der Folge auch Ausführungen über eine Alternativlösung zur Ausbeutebesteuerung, obwohl diese in der Folge nicht zum Tragen kam. Ich beziehe mich dabei insbesondere auf die Artikel 2ff., die Sie auf Ihrer Fahne aber nicht finden. Ich mache diese Ausführungen auch, damit Sie, aber auch der Nationalrat einen vollständigen Überblick über die Überlegungen der Kommission erhalten.

Der alternative Vorschlag, der von der Verwaltung auf Wunsch Ihrer Kommission ausgearbeitet wurde, beinhaltete drei Komponenten: erstens Fehlmengenregelung, zweitens Steuerermässigung für Stoffbesitzer und Stoffbesitzerinnen - das sind natürliche Personen ohne eigenes Brenngerät, die in einer Abfindungsbrennerei selbstgewonnene Obststoffe zu Branntwein verarbeiten lassen - und drittens ausserfiskalische Fördermassnahmen.

1. Fehlmengenregelung: Bereits die aktuelle Alkoholverordnung sieht als steuerfrei anerkannte Fehlmengen vor. Effektive Verluste, die auf Verarbeitung, Abfüllung oder Lagerung zurückzuführen sind und innerhalb der Fehlmengentoleranzwerte liegen, werden nicht besteuert. Die ursprünglich vorgeschlagene Lösung - eben das Alternativmodell - sieht vor, dass den Steuerpflichtigen unabhängig von den effektiven Verlusten entweder ein Pauschalabzug bei der Veranlagung oder eine Steuerrückerstattung, falls sie die Steuer bereits entrichtet haben, oder eine Steuergutschrift, falls sie eine Steuerlager- oder Verwendungsbewilligung haben, [PAGE 997] gewährt wird. Die Höhe entspricht der Pauschale, die für jede Tätigkeit vorgesehen ist, bei welcher der Verlust eingetreten ist.

2. Steuerermässigung für Stoffbesitzer und Stoffbesitzerinnen: Bereits heute steht den Kleinproduzenten nach neuem Recht - dort Stoffbesitz genannt - ein 30-Prozent-Privileg auf 30 Liter reinen Alkohols zu. Dieses Privileg sollte ursprünglich auf 50 Liter reinen Alkohols erweitert und mit einem 50-Prozent-Privileg versehen werden.

3. Ausserfiskalische Fördermassnahmen: Namentlich die Wahrung und Erhöhung von Qualität und Nachhaltigkeit stellt aus gesundheitspolitischer Optik kein Problem dar beziehungsweise lässt sich auch aus gesundheitspolitischer Sicht sogar rechtfertigen.

Die Absatzförderung stellt insbesondere kein gesundheitspolitisches Problem dar. Der Marktauftritt der Schweizer Branche soll gefördert werden. Nach Einschätzung der Eidgenössischen Alkoholverwaltung führt ein Erfolg dieser Förderung höchstens zu einer Konsumverlagerung, nicht jedoch zu einem Mehrkonsum von Spirituosen. Eine analoge Förderung erfahren Schweizer Weine sowie der saure Most übrigens seit Jahren. Der ursprünglich neuaufgenommene Artikel, der auf diesem Alternativmodell basiert und als konkrete Alternative zur Ausbeutebesteuerung zu verstehen ist, sieht vor, dass der Bund der Schweizer Spirituosenbranche Finanzhilfen gewährt. Der Wortlaut ist wie folgt: "Er" - der Bund - "richtet Beiträge aus zur Wahrung und Erhöhung der Qualität und Nachhaltigkeitsverbesserung und zur Verbesserung des Marktauftritts. Dabei regelt der Bundesrat namentlich die voraussetzenden Kriterien und die Ausrichtung der Beiträge und die Höhe der Beiträge."

Folgende Punkte waren massgebend dafür, dass eine Mehrheit Ihrer Kommission diesem Vorschlag als Alternative zur Ausbeutebesteuerung zustimmte:

1. Dieser Vorschlag ist verfassungskonform, dies im Gegensatz zur Ausbeutebesteuerung. Dies ist in der Zusammenfassung des Gutachtens von Professor René Matteotti, Seite 23, gut nachzuvollziehen. Ich verzichte darauf, diese Punkte jetzt im Detail zu zitieren. Hingegen zitiere ich einen Satz von Seite 9 seines Gutachtens, der sich auf die Ausbeutebesteuerung bezieht: "Sollen die Ausbeutesätze bewusst tiefer als die durchschnittlichen effektiven Ausbeuten angesetzt werden und wird gleichzeitig auf eine entsprechende Privilegierung der importierten Spirituosen verzichtet, handelt es sich klarerweise um eine strukturpolitische Massnahme, die unabhängig davon, ob die Voraussetzungen gemäss Artikel 103 der Bundesverfassung erfüllt sind, als verfassungswidrig bezeichnet werden müsste."

2. Eine weitere Stärke dieses Alternativmodells ist aus Sicht der Kommission - das wurde der Kommission eben auch dargelegt -, dass mit dem neuen Modell gleiche Auswirkungen bzw. finanzielle Unterstützungen erfolgen können wie mit dem Ausbeutebesteuerungssystem. Es hätte also die gleiche Wirkung.

3. Die Kommission hat sich überzeugen lassen, dass mit dem vorgeschlagenen Modell eine analoge Förderung erzielt wird, wie dies beim Schweizer Wein und beim sauren Most seit Jahren der Fall ist. Ich sage dies vor allem auch, damit man weiss, was diskutiert wurde, und damit sich der Nationalrat auch damit auseinandersetzen kann.

Am 30. Juni 2014 beschloss Ihre Kommission, das jetzt kurz präsentierte Modell im Rahmen der Differenzbereinigung zur Vorlage 12.020 Ihrem Rat zu beantragen und im Gegenzug dazu den strittigen Artikel 17a des Spirituosensteuergesetzes, das vorgesehene System der Ausbeutebesteuerung, zu streichen und stattdessen in den Artikeln 18c, 19a und 19b neue Massnahmen vorzuschlagen. Weil bezüglich des Anwendungsbereichs von Artikel 17a eine Differenzbereinigung zwischen den Räten bestand, stand aus Sicht Ihrer Kommission der ganze Artikel 17a noch zur Disposition. Ihre Kommission hielt es deshalb auch nicht für nötig, die Schwesterkommission um Zustimmung zu einem Rückkommen auf Alternativen zu diesem Artikel zu fragen.

Die WAK des Nationalrates beurteilte diese Frage anders. Sie vertrat die Auffassung, die neuen Anträge der WAK des Ständerates erforderten ein Rückkommen gemäss Artikel 89 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes. Die WAK des Ständerates hätte sie dafür um ihre Zustimmung anfragen müssen. Am 25. August 2014 entschied Ihre Kommission entgegen ihrem Beschluss, die Zustimmung für die neuen Massnahmen nachträglich einzuholen. Ihre Kommission ging dabei davon aus, dass es sich um eine rein formelle Anfrage handle, weil der Vorschlag der WAK des Ständerates schliesslich zu einer Bereinigung der Differenzen führen könnte. Die WAK des Nationalrates beschloss am 11. September 2014 mit 14 zu 10 Stimmen bei 1 Enthaltung, diesem Rückkommensantrag nicht zuzustimmen. Ich muss nicht erwähnen, dass dieses Verhalten der Schwesterkommission Ihre Kommission - moderat ausgedrückt - nicht besonders erfreut hat bzw. sogar als unfreundlicher Akt wahrgenommen wurde.

Die WAK Ihres Rates hat das Sekretariat angesichts dieser Ausgangslage beauftragt darzulegen, welche Anträge sie Ihrem Rat überhaupt noch unterbreiten kann. Damit hier auch Klarheit besteht, mache ich dazu auch noch kurze Ausführungen. Wir wurden wie folgt beraten: Erstens können die WAK-SR und die WAK-NR übereinstimmend zum Schluss kommen, dass allfällige Massnahmen, die alternativ zum System der Ausbeutebesteuerung sind, nicht ohne gemeinsamen Rückkommensantrag unterbreitet werden dürfen. Es ist jedoch möglich, dass ein Rat auf Ordnungsantrag eines seiner Mitglieder zu einem anderen Schluss kommt und Alternativen zur Ausbeutebesteuerung, entgegen der ursprünglichen Auffassung der Kommission, als noch offen erklärt. Das ist die erste Variante. Sie wurde nicht gewählt, es liegt heute auch kein entsprechender Antrag vor. Die Kommission hat ferner, zweitens, die Möglichkeit, Artikel 17a abzuändern oder zu ergänzen, sofern sie dabei im Rahmen des Systems der Ausbeutebesteuerung bleibt. Darauf hat die Kommission ebenfalls verzichtet. Die WAK-SR hat schliesslich, drittens, die Möglichkeit, Absatz 1 zu streichen und damit verbunden, da der Artikel ohne Anwendungsbereich hinfällig ist, auch Artikel 17a und die damit verbundenen Artikel ganz zu streichen. Am Schluss der Beratungen hat sich Ihre Kommission für diese Variante entschieden.

Parallel zu diesen Verfahrensvorgängen hat Ihre Kommission vom Schweizerischen Bauernverband ein bei Professor Schweizer in Auftrag gegebenes Gutachten erhalten. Aufgrund der unterschiedlichen Auffassungen des durch das Departement beigezogenen Professors Matteotti und des vom Schweizerischen Bauernverband beigezogenen Professors Schweizer hat sich Ihre Kommission entschieden, die beiden Gutachter in der Kommission anzuhören. Dabei hat Professor Schweizer in verschiedenen Punkten noch Verbesserungsvorschläge bezüglich der Fassung des Nationalrates gemacht, die in der Folge im Detail diskutiert werden und über die auch abgestimmt wurde. Die Abstimmungsergebnisse bewegten sich in der Regel zwischen 6 zu 0 Stimmen bei 7 Enthaltungen und 4 zu 0 Stimmen bei 9 Enthaltungen. Diese Verbesserungsvorschläge finden sich jeweils in den Minderheitsanträgen, vertreten durch unsere Kollegen Baumann und Föhn. Aber selbst Professor Schweizer hat als von den Befürwortern der Ausbeutebesteuerung beigezogener Gutachter unter anderem festgehalten, dass Artikel 17a Absatz 5 als pauschale Ermächtigung sicherlich nicht verfassungskonform wäre. Er hat zudem darauf hingewiesen, dass unter steuerrechtlichen Grundsätzen grosse Fragezeichen bestehen.

In den knappen Ergebnissen mit vielen Enthaltungen kann man bestimmt keinen ultimativen Willen der Kommission erkennen, auf die Schiene des Gutachtens von Professor Schweizer einzuschwenken, waren die Enthaltungen doch jeweils sogar zahlreicher als die abgegebenen Stimmen. Die Kommission hat dann schliesslich auch einen Antrag auf Streichung von Artikel 17a diskutiert und diesem aufgrund der - man kann es sagen - verfuhrwerkten Situation zugestimmt. Ihre Kommission hat damit zum Ausdruck gebracht, dass sie das vom Nationalrat verfolgte System der Ausbeutebesteuerung auch nach Berücksichtigung von allfälligen Verbesserungsmassnahmen nach wie vor als [PAGE 998] verfassungswidrig und WTO-widrig beurteilt. Wenn Sie sich diesen Beschlüssen Ihrer Kommission anschliessen, geben Sie zum Ausdruck, dass der Ball damit wieder beim Nationalrat bzw. bei der WAK-NR liegt, um noch allfällige Korrekturen vorzunehmen bzw. den Karren aus dem Schlamm zu ziehen. Ihre Kommission ist jedoch mit deutlicher Mehrheit der Auffassung, dass es nicht gelingen wird, das Ausbeutebesteuerungssystem verfassungs- und WTO-konform zu gestalten, und ist somit mehrheitlich den Ausführungen von Professor Matteotti gefolgt.

Drei Punkte waren dabei massgebend:

Erstens hat Herr Professor Matteotti anhand einer der Kommission unterbreiteten Grafik dargestellt, dass die Ausbeutebesteuerung zu einer degressiven Steuerbelastung führt, was vom Bundesgericht schon verschiedentlich als verfassungswidrig beurteilt wurde. In letzter Konsequenz hätte diese zur Folge, dass eine tiefe Qualität von Spirituosen zu einer geringen und eine höhere Qualität zu einer höheren steuerlichen Belastung führen würde. Dies widerspricht der beabsichtigten Qualitätsstrategie.

Der zweite Grund, weshalb die Kommission sich so entschieden hat, geht aus dem Schlusssatz der Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz zum Gutachten von Professor Schweizer hervor: "Auch unter dem Titel der Strukturpolitik (Art. 103 BV) lässt sich die Ausbeutebesteuerung - als eine Form der steuerlichen Privilegierung - nicht rechtfertigen. Strukturpolitik beschränkt sich heute zudem auf generelle Unterstützung, die die rechtlichen Prinzipien einzuhalten hat. Protektionistische Massnahmen sind heute praktisch verschwunden. Mit der Ausbeutebesteuerung würden ausserdem lediglich die Herstellerinnen und Hersteller von Spirituosen aus inländischem Beeren-, Kern- und Steinobst - und damit nur ein Teil der Branche - gefördert. Massnahmen gestützt auf Artikel 103 der Bundesverfassung müssten aber - um keine Ungleichbehandlungen zu schaffen - auf die ganze Branche abzielen. Auch aus diesem Grund halten wir die Ausbeutebesteuerung für verfassungswidrig."

Als dritten Punkt möchte ich abschliessend auf die Schlussfolgerung der Beurteilung bezüglich amtsrechtlicher Aspekte der Direktion für europäische Angelegenheiten (DEA) und des Seco eingehen. Ich zitiere wiederum: "Unsere Position bleibt somit gleich: Die Einführung der Ausbeutebesteuerung gemäss Artikel 17a E-SpStG würde das Freihandelsabkommen von 1972 mit der EU und die entsprechenden WTO-rechtlichen Bestimmungen verletzen. Die Ausbeutebesteuerung kann im Vergleich zu den alternativ vorgeschlagenen ausserfiskalischen Massnahmen zu Gunsten der Spirituosenbranche zur Förderung von Qualität und Nachhaltigkeit aus handelsrechtlicher Sicht nicht als unbedenklich eingestuft werden, wie dies das Gutachten Schweizer behauptet."

Aus diesen genannten drei Gründen ändern nach Ansicht der Mehrheit Ihrer Kommission auch die konkreten Änderungsvorschläge von Professor Schweizer für das neue Gesetz nichts an der Unvereinbarkeit mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz. Ihre Kommission sah sich am Schluss des Tages vor die Frage gestellt, entweder eine gekürzte Revision oder eine verfassungswidrige Version des Spirituosensteuergesetzes zu haben. Die Kommission hat sich gegen eine verfassungswidrige Version ausgesprochen.

Im Nachgang zur Kommissionssitzung wurden Ihrer Kommission noch zwei Schreiben zugestellt. Das erste stammt von der Direktion für europäische Angelegenheiten (DEA). In diesem Schreiben vom 21. November 2014 weist deren Direktor Henri Gétaz darauf hin, dass die Argumentationslinie zu kurz greife, wonach die Ausbeutebesteuerung handelsrechtlich gerechtfertigt werden kann, wenn sie primär ökologisch motiviert wird. Herr Professor Schweizer wiederum kritisierte in einem Schreiben vom 20. November 2014 die in der Kommission von Professor Matteotti unterbreitete Grafik, aus der eine degressive Steuer abgeleitet wurde. Zudem kritisierte er, dass sich eine vom stellvertretenden Sektionschef im EDA verteilte Stellungnahme auf eine Stellungnahme der EU-Kommission beziehe, die nicht bestehe.

Persönlich bezweifle ich, ob diese beiden Dokumente in der Kommission nach sieben Sitzungen in der Differenzbereinigung noch viel in die eine oder die andere Richtung bewegt hätten. Falls gewünscht, kann sich die Schwesterkommission auch mit diesen Grundlagen nochmals auseinandersetzen.

Als Alternative hat Frau Bundesrätin Widmer-Schlumpf am Schluss der Verhandlung noch vorgeschlagen, die Teile herauszulösen, die die Organisation Alcosuisse sowie das Ethanolmonopol betreffen, und den Rest im Spirituosengesetz im heutigen Stand zu belassen. Dieser Vorschlag wurde dann aber von der Kommission nicht weiterverfolgt, lebt aber möglicherweise später noch einmal auf.

Ich ersuche Sie somit, in der Frage der Ausbeutebesteuerung der Mehrheit Ihrer Kommission zu folgen und sämtliche Minderheitsanträge im Zusammenhang mit der Ausbeutebesteuerung abzulehnen.