Cramer Robert · Ständerat · 2011-09-20

Wortprotokoll

Nous sommes appelés à traiter, par le biais de la motion CIP-CE et de l'initiative parlementaire Vischer, de la problématique de la nullité des initiatives. Cette problématique, l'Assemblée fédérale la connaît bien, notre chambre la connaît bien. Elle est liée au texte de l'article 139 alinéa 3 de la Constitution, qui prévoit qu'une initiative populaire est déclarée nulle ou partiellement nulle lorsqu'elle ne respecte pas le principe de l'unité de la forme, celui de l'unité de la matière ou les règles impératives du droit international.

L'unité de la forme et l'unité de la matière ne causent généralement pas beaucoup de difficultés d'application, les juristes connaissent bien ces concepts. En revanche, la question des règles impératives du droit international est beaucoup plus délicate. En réalité, on hésite toujours entre deux types d'interprétation: ou bien on considère que les règles impératives du droit international sont celles qui ont l'air de s'imposer en matière de droit international et on y inclut par exemple ce qui relève de la Convention européenne des droits de l'homme; ou bien - et c'est une autre interprétation possible - on considère que les règles impératives du droit international sont constituées d'un très petit nombre de règles, ce qu'on appelle un noyau de règles fondamentales, parmi lesquelles on cite généralement la prohibition de la torture, la prohibition de l'esclavagisme. C'est donc une interprétation extrêmement restrictive.

Lorsque l'Assemblée fédérale est amenée à examiner si une initiative est recevable, nulle ou partiellement nulle, il est clair que, dans son appréciation, elle est aussi influencée par le nombre de signatures réunies. Lorsque, comme on l'a vu récemment, une initiative récolte 200 000 signatures, cela crée une pression extrêmement forte qui fait que nous n'avons pas le courage de la déclarer nulle, même si elle doit l'être. Chacun a encore à l'esprit le débat qu'il y a eu sur l'initiative sur le renvoi qui, à mes yeux, était à l'évidence à tout le moins partiellement nulle. Nous ne l'avons pas invalidée parce qu'on s'est dit que l'on ne pouvait pas ainsi invalider 200 000 signatures qui avaient été récoltées par les initiants. Et lorsque l'on fait ce genre de choses, il s'ensuit des procédures qui sont catastrophiques car on fait voter le peuple sur des textes dont on sait qu'on ne va pas les appliquer, en l'occurrence on essaie de trouver des artifices, qui n'ont pas marché, des contre-projets directs qui n'ont aucune portée juridique. Bref, on se trouve dans des situations qui ne conviennent pas.

Alors, comment sortir de ce genre de difficultés? Finalement, à la suite de la publication de plusieurs rapports, il apparaît qu'il y a deux voies possibles. La première, c'est d'avoir un contrôle préalable de la validité des initiatives populaires avant même que les signatures ne soient récoltées, de sorte que l'on évite de faire signer une initiative qui ne serait pas valable ou qui pourrait ne pas l'être. La deuxième possibilité, c'est d'être plus clair sur les cas dans lesquels on peut invalider une initiative.

C'est sur cette deuxième possibilité que s'est penché Monsieur Vischer qui propose qu'une initiative populaire soit déclarée nulle lorsqu'elle contrevient aux dispositions du droit international public régissant les droits fondamentaux et les garanties de procédure. Cette proposition a été déposée en 2007.

Depuis lors, il y a eu ces allers et retours dont Monsieur Niederberger nous a parlé. Depuis lors également, le Conseil fédéral a pris position. Il propose d'intervenir sur les deux aspects: d'une part, d'instituer une forme de procédure d'examen préalable et, d'autre part, d'intervenir également sur le deuxième aspect en déclarant qu'il faut également préciser le texte de la Constitution. Mais le Conseil fédéral ne va pas aussi loin que Monsieur Vischer; il considère que parler de garanties de procédure est excessif parce que cela induit de nouveaux doutes et qu'il faut se borner à la question des droits fondamentaux. Cette voie consistant à travailler sur les deux aspects - contrôle préalable d'une part et extension du texte de la Constitution d'autre part -, c'est également ce qui est préconisé dans une motion qui vient [PAGE 850] d'être citée, la motion de la Commission des institutions politiques du Conseil national 11.3468, déposée le 19 mai 2011.

A partir de là, on voit que l'initiative parlementaire Vischer, sous une forme un peu amoindrie, est soutenue aujourd'hui d'une part par des rapports du Conseil fédéral, d'autre part par la Commission des institutions politiques du Conseil national et que, finalement, cette question sera appelée à revenir devant nous, quel que soit le sort qui sera réservé à l'initiative Vischer aujourd'hui.

C'est donc dire - et c'était ça, l'annonce sur laquelle le rapporteur a conclu - que, pour éviter que nous ayons aujourd'hui, sur cette question, un vote qui puisse donner un mauvais signal au Conseil national - car je souhaite que le Conseil national n'ait que de bons sentiments lorsqu'il traitera la motion de sa commission -, je retire formellement ma proposition de minorité qui demandait de donner suite à l'initiative parlementaire Vischer. Au fond de mon coeur, je soutiens cette initiative, mais vous n'aurez pas à voter sur ce point puisque ma proposition de minorité est retirée.