Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2015-03-05

Wortprotokoll

Der Bundesrat beantragt Ihnen mit der vorliegenden Sammelbotschaft ja, einer ganzen Reihe von Verfassungsänderungen aus zehn Kantonen die Gewährleistung zu erteilen, und bei den meisten davon - der Kommissionssprecher hat das gesagt - ist die Bundesrechtskonformität zweifellos gegeben. Aber es gab ein paar Änderungen, die zu ausführlichen Erläuterungen auch in der Botschaft geführt haben, und ich würde hier gerne noch etwas zu den Verfassungen der drei Kantone Bern, Tessin und Jura sagen.

Ich beginne mit dem Kanton Bern. Sie wissen ja, dass der Erwerb und Verlust des Bürgerrechts durch Abstammung, Heirat oder Adoption abschliessend durch das Bundesrecht geregelt ist. Bei der ordentlichen Einbürgerung hingegen beschränkt sich die Kompetenz des Bundes auf den Erlass von Mindestvorschriften und das Erteilen der Einbürgerungsbewilligung - Sie erinnern sich, wir haben uns gerade auch beim Einbürgerungsgesetz ausführlich über diese Fragen unterhalten. Im Übrigen sind aber die Kantone zuständig, und die Bürgerrechtsgesetzgebung des Bundes erlaubt es den Kantonen auch, restriktivere Einbürgerungsvoraussetzungen vorzusehen. Das hat aber eine Grenze: Die Kantone müssen dabei nämlich das Bundesrecht beachten, wie übrigens in allen anderen Bereichen auch, und selbstverständlich sind auch die von der Bundesverfassung garantierten Grundrechte zu beachten.

Nun, wenn die Einbürgerungshindernisse, wie sie in Artikel 7 Absatz 3 der neuen bernischen Verfassung genannt werden, ausnahmslos und in jedem Falle strikte angewendet würden, dann wäre durchaus damit zu rechnen, dass die Einbürgerung in einzelnen Fällen in bundesrechtswidriger Weise verweigert würde. Ich verweise dazu auf ein Bundesgerichtsurteil, in dem es um die Einbürgerung einer Person mit Behinderung ging: Nach dem Bundesgericht kann es zu einer Diskriminierung führen, wenn einer Person die Einbürgerung verweigert wird, weil sie zum Beispiel wegen ihrer Behinderung nicht in der Lage ist, selbst für ihren Lebensunterhalt zu sorgen, und sie aus diesem Grund auf die Sozialhilfe angewiesen ist.

Es sind weitere Konstellationen denkbar, in denen eine ausnahmslose Anwendung der Kriterien nach Artikel 7 Absatz 3 der bernischen Verfassung dazu führen könnte, dass sich die Verweigerung der Einbürgerung als bundesrechtswidrig erweisen würde. Neben einer Diskriminierung aufgrund einer Behinderung können auch die Rechtsgleichheit oder das Gebot der Verhältnismässigkeit betroffen sein. Hält es vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit stand? Das betrifft zum Beispiel die Frage, ob einer alleinerziehenden Mutter oder einem alleinerziehenden Elternteil wegen des Bezugs von Sozialhilfe die Einbürgerung verweigert wird.

Einer kantonalen Verfassungsbestimmung wird ja die Gewährleistung erteilt, wenn eine bundesrechtskonforme Anwendung möglich ist, und ich glaube, es ist ganz wichtig, dass wir uns dessen bewusst sind. Sie muss möglich sein. Es ist davon auszugehen, dass die ausnahmslose Anwendung der Einbürgerungshindernisse des Kantons Bern in Einzelfällen eben tatsächlich zu bundesrechtswidrigen Entscheiden führen würde. Deshalb muss die Frage überprüft werden, welchen Spielraum der bernische Gesetzgeber und die anwendenden Behörden haben. Es geht um die Frage, ob die neue kantonale Verfassungsbestimmung dazu verpflichtet, die Einbürgerungshindernisse ausnahmslos und strikte anzuwenden. Auf den ersten Blick scheinen die Kriterien der Berner Verfassung eben sehr absolut formuliert zu sein. Wenn man sie aber nicht isoliert liest, sondern im Kontext der ganzen Bestimmung, dann ist eben auch eine andere Sichtweise möglich.

In Artikel 7 Absatz 1 der Berner Verfassung heisst es, dass der Erwerb des Kantons- und Gemeindebürgerrechts "im Rahmen des Bundesrechts durch die Gesetzgebung unter Vorbehalt folgender Grundsätze geregelt" wird. Zu diesen Grundsätzen gehören dann eben auch die in Absatz 3 genannten Gründe für die Verweigerung einer Einbürgerung. Der Begriff "Grundsätze" kann dahingehend verstanden werden, dass die in Absatz 3 genannten Kriterien nicht absolute Geltung haben. Das bedeutet, dass Ausnahmen vorgesehen werden können, und solche Ausnahmen können dann eben erforderlich sein, um den Grundrechten, die in der Bundesverfassung verankert sind, auch nachzuleben.

Auf ein solches Verständnis des Textes deutet schliesslich auch die Formulierung "im Rahmen des Bundesrechts" in Absatz 1 hin. Das steht explizit in der Berner Kantonsverfassung. Das heisst, der kantonale Gesetzgeber wird damit verpflichtet, bei der Ausführungsgesetzgebung das Bundesrecht zu beachten. Dazu gehören nicht nur die massgeblichen Bestimmungen der Bürgerrechtsgesetzgebung, sondern eben auch die Bestimmungen der Bundesverfassung.

Der Bundesrat ist aus diesen Gründen der Auffassung, dass Artikel 7 der Berner Verfassung genügend Spielraum für eine bundesrechtskonforme kantonale Gesetzgebung und Rechtsanwendung offenlässt, und beantragt Ihnen aus diesen Gründen, diese Verfassungsänderung zu gewährleisten.

Ich sage gerne noch etwas zum Gesichtsverhüllungsverbot in der Tessiner Kantonsverfassung: Die Tessiner Stimmberechtigten haben mit einem deutlichen Mehr dem neuen Artikel 9a in der Kantonsverfassung zugestimmt, der die Gesichtsverhüllung im öffentlichen Raum verbietet. Das Verbot gilt auch an Orten, die dem Publikum zugänglich sind. Darunter fallen z. B. Verwaltungseinrichtungen, aber auch Betriebe des Service public wie Post oder SBB, zudem Restaurants, Einkaufszentren und Kinos.

Der Bundesrat hat sich ja in den vergangenen Jahren auch im Zusammenhang mit parlamentarischen Vorstössen wiederholt gegen ein umfassendes Vermummungs- oder Burkaverbot ausgesprochen. Er erachtet solche Verbote nach wie vor als nicht sinnvoll. Es gibt ja immer wieder Stimmen, die sagen, mit dem Verhüllungs- oder mit dem Burkaverbot könne man Frauen befreien, die gezwungen werden, ihr [PAGE 76] Gesicht zu verhüllen oder eine Burka zu tragen. Dieser Weg ist aber aus Sicht des Bundesrates nicht der richtige. Hierzu gibt es bereits den Straftatbestand der Nötigung. Wenn also jemand gezwungen wird, sein Gesicht zu verhüllen oder eine Burka zu tragen, kann mit dem Straftatbestand der Nötigung dagegen vorgegangen werden. Dazu braucht es kein umfassendes Verhüllungsverbot.

Bei der Gewährleistung kantonaler Verfassungsbestimmungen geht es aber ausschliesslich um eine Beurteilung aus rechtlicher Sicht. Wenn eine bundesrechtskonforme Umsetzung möglich ist, muss die Gewährleistung erteilt werden - es ist wichtig, dass wir uns dessen immer bewusst sind. Ich möchte aber betonen, dass wir uns hier tatsächlich in einem Dilemma befinden. Die Prüfung und Abwägung der Interessen war in diesem Fall - das muss ich Ihnen sagen - komplex. Es gilt zu bedenken, dass mit einer derartigen Regelung Frauen eben auch diskriminiert werden können. Im Extremfall werden Frauen sogar aus dem öffentlichen Raum gedrängt. Umso wichtiger ist es deshalb, dass der Kanton Tessin sorgfältig prüft, welche angemessenen Ausnahmen zum Schutz der betroffenen Frauen auf Gesetzesstufe vorzusehen sind. Gleichzeitig muss der Tessiner Gesetzgeber aber auch dafür sorgen, dass bei den Ausnahmebestimmungen das Gleichbehandlungsgebot gewährleistet ist. Das wird keine einfache Aufgabe sein.

Ein Urteil des Bundesgerichtes zum Gesichtsverhüllungsverbot gibt es bisher noch nicht. Es gibt aber einen Entscheid des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte. Er hat sich mit der Beschwerde einer Muslimin gegen ein französisches Gesetz, das Gesichtsverhüllungen im öffentlichen Raum verbietet, auseinandergesetzt. Am 1. Juli 2014 hat der Gerichtshof für Menschenrechte entschieden, das französische Verbot sei mit der EMRK vereinbar. Der Gerichtshof hat betont, die Staaten verfügten in dieser Sache über einen grossen Ermessensspielraum. Ein Staat dürfe die Gesichtsverhüllung im öffentlichen Raum verbieten, um die Möglichkeit offener zwischenmenschlicher Kontakte in einer demokratischen Gesellschaft zu erhalten. Die Tessiner Verfassungsbestimmung lehnt sich eng an den Wortlaut dieses französischen Gesetzes an. Ausserdem hat der Tessiner Gesetzgeber, wie gesagt, genau wie auch jener in Frankreich die Möglichkeit, Ausnahmen vorzusehen, z. B. aus medizinischen Gründen, in Spitälern, zur Unfallprävention, am Arbeitsplatz, für Freizeitaktivitäten, wenn es also darum geht, sich vor Kälte zu schützen, zur Pflege des Brauchtums wie an der Fasnacht oder beim Samichlaus.

Religiös motivierte Gesichtsverhüllungen dürfen neben dem privaten Bereich auch in Sakralstätten weiterhin getragen werden. Der Tessiner Gesetzgeber hat es in der Hand, die Sanktionen bei Verstössen gegen das Verbot ähnlich mild auszugestalten, wie das auch in Frankreich der Fall ist. Die Tessiner Regelung ist also mit der französischen Regelung vergleichbar, die vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte als mit der EMRK konform befunden wurde. Vergleichbar sind auch die Grundrechtsgarantien der Bundesverfassung und der EMRK. Es wäre zwar eine strengere verfassungsrechtliche Beurteilung des Tessiner Gesichtsverhüllungsverbots möglich, der Bundesrat ist aber wie auch Ihre Kommission zum Schluss gekommen, dass eine bundesrechtskonforme Auslegung der neuen Tessiner Verfassungsbestimmung nicht ausgeschlossen ist. Daher ist die Gewährleistung zu erteilen.

Ich äussere mich abschliessend noch zur Kantonsverfassung des Kantons Jura. Diese neue Verfassungsbestimmung muss man in einem etwas grösseren Kontext sehen. Unter der Ägide des Bundesrates haben die Regierungen der Kantone Bern und Jura im Jahr 2012 eine gemeinsame Absichtserklärung abgeschlossen. Damit wurde der gemeinsame Wille zur Lösung der institutionellen Jurafrage bekräftigt. Die Absichtserklärung sah vor, dass gleichzeitig im Kanton Jura und im Berner Jura eine Abstimmung durchzuführen sei zur Frage, ob ein Verfahren zur Schaffung eines neuen Kantons einzuleiten sei. Es ging also nur um das Verfahren. Diese Abstimmungen haben am 24. November 2013 stattgefunden. Sie wissen, dass die Stimmberechtigten des Berner Jura die Einleitung dieses Verfahrens abgelehnt haben. Die Stimmberechtigten des Kantons Jura haben hingegen der Einleitung eines solchen Verfahrens zugestimmt. In der gemeinsamen Absichtserklärung war vorgesehen - das war vorgängig so abgemacht worden -, dass die Stimmberechtigten des Kantons Jura das in Form einer neuen kantonalen Verfassungsbestimmung tun. Mit der Ablehnung im Berner Jura ist das anvisierte Verfahren nun hinfällig geworden.

Artikel 139 der Verfassung des Kantons Jura ist aber rechtsgültig angenommen worden und liegt deshalb zur Beurteilung der Gewährleistung vor. Ist diese Bestimmung bundesrechtskonform? Das ist die Frage, die Sie beurteilen müssen. Nach Auffassung des Bundesrates ist das der Fall, weshalb er Ihnen die Erteilung der Gewährleistung beantragt. Der Bund gewährleistet ja mit Artikel 53 Absatz 1 der Bundesverfassung Bestand und Gebiet der Kantone. Die weiteren Absätze von Artikel 53 sehen aber auch Verfahren zur Änderung des Bestands oder des Gebiets der Kantone vor. Dabei ist aber in jedem Fall die Zustimmung der betroffenen Bevölkerung und der betroffenen Kantone erforderlich. Wenn Artikel 139 der Verfassung des Kantons Jura die Regierung zur Einleitung eines solchen Verfahrens ermächtigt, hält sich diese Bestimmung also an die bundesrechtlich vorgegebenen Bestimmungen.

Die Tatsache, dass das vorgesehene Verfahren durch den negativen Ausgang der Abstimmung im Berner Jura hinfällig geworden ist, steht einer Gewährleistung nicht entgegen. Für die Erteilung der Gewährleistung ist es nicht erforderlich, dass eine Bestimmung auch zur Anwendung kommt. Würde zudem die Gewährleistung verweigert, dann wäre die Bestimmung ex tunc, das heisst von Beginn an, als ungültig zu betrachten. Ich denke, es ist wichtig, dass uns das auch immer bewusst ist. Das heisst, die Bundesversammlung würde damit die Zustimmung des Kantons Jura zur Einleitung eines solchen Verfahrens implizit als nicht zustande gekommen erklären. Das käme einer Negierung des Volkswillens gleich, für die es keine rechtliche Begründung gibt.

Ich möchte noch auf den Unterschied zwischen Artikel 138 und Artikel 139 der jurassischen Kantonsverfassung hinweisen. Wie Sie wissen, wurde Artikel 138 im Jahr 1977 nicht gewährleistet. Die Gewährleistung wurde damals verweigert. Diese Bestimmung sah aber vor, dass der Kanton Jura jedes Gebiet des Berner Juras aufnimmt, das sich ordnungsgemäss getrennt hat. Artikel 139, um den es jetzt geht, sieht hingegen nicht die Aufnahme von konkreten Gebieten vor, sondern lediglich die Einleitung eines Verfahrens zur Schaffung eines neuen Kantons. Wie gesagt, solche Verfahren sind in der Bundesverfassung, in Artikel 53, grundsätzlich vorgesehen.

Herr Ständerat Stöckli hat noch gefragt, wie der Bundesrat sicherstelle, dass Artikel 139 nie zur Anwendung kommt. Die Behörden des Kantons Jura haben keinen Zweifel daran gelassen, dass sie diese Bestimmung auch nach der Abstimmung im Berner Jura, in der die Schaffung eines neuen Kantons abgelehnt wurde, so verstehen, wie es in der gemeinsamen Erklärung festgelegt ist. Die Regierung des Kantons Jura verzichtet künftig ja darauf, dem Parlament einen jährlichen Bericht über die Wiederherstellung der Einheit des Jura zu unterbreiten. Ich denke, das ist ein sehr wichtiges Signal des Kantons Jura. Im letzten dieser Berichte, im Bericht vom Mai 2014, hat die Regierung des Kantons Jura denn auch klar festgehalten, dass Artikel 139 keine Anwendung finden wird. Ich denke, das ist eine deutliche Stellungnahme der Regierung des Kantons Jura. In diesem Sinne möchte ich Sie bitten, auch diese Kantonsverfassung zu gewährleisten.

Noch einmal: Ihre Prüfung ist eine rechtliche Prüfung. Aus Sicht des Bundesrates und Ihrer Kommission gibt es daher keinen Anlass, eine dieser zur Diskussion stehenden Kantonsverfassungen nicht zu gewährleisten.