Comte Raphaël · Ständerat · 2015-03-09

Wortprotokoll

Permettez-moi un rappel historique: comment en est-on arrivé au dépôt de ces initiatives parlementaires? Lors de l'examen du dernier programme de la législature, une certaine insatisfaction, voire une insatisfaction certaine, s'était fait jour au sein du Parlement quant à la procédure actuelle pour traiter le programme de la législature. Avait été critiqué, notamment, le fait que l'examen du programme nécessitait beaucoup d'heures de travail pour des effets parfois limités et qu'il y avait aussi une confusion des rôles entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. En effet, étant élaboré par le Conseil fédéral, le programme de la législature est fondamentalement un acte du Conseil fédéral. Or en laissant la possibilité de l'amender, on en fait un acte mixte, dans lequel le Parlement peut intégrer différents éléments qui ne sont pas du tout souhaités par le Conseil fédéral.

Suite à cette insatisfaction, plusieurs interventions parlementaires ont été déposées: le 2 mai 2012, l'initiative parlementaire 12.427 du groupe UDC; le 3 mai 2012, l'initiative parlementaire 12.432 du groupe PDC/PEV et le 10 mai 2012, l'initiative parlementaire 12.433 de la commission chargée de l'examen du programme de la législature. Ces trois initiatives parlementaires ont le même objectif, à savoir revoir la procédure d'examen du programme de la législature pour faire en sorte que le programme de la législature soit véritablement un acte du Conseil fédéral.

S'agissant du texte des initiatives parlementaires, celui du groupe UDC prévoit que l'article 146 de la loi sur le Parlement soit "adapté de manière à ce que le rapport sur le programme de la législature soit dorénavant un rapport du Conseil fédéral sur les objectifs qu'il s'est fixés pour la législature et que le Parlement se borne à en prendre acte".

Dans le texte de l'initiative du groupe PDC/PEV, il est dit que "désormais, le programme de la législature élaboré par le Conseil fédéral fera l'objet d'un débat de politique générale devant les Chambres fédérales et il ne fera pas l'objet d'un vote d'approbation séparé du Parlement qui prendra donc acte de ce programme. Il s'agit simplement d'appliquer le principe de la séparation des pouvoirs."

La troisième initiative parlementaire, celle de la commission spéciale "Programme de la législature" du Conseil des Etats a la teneur suivante: "La loi sur le Parlement est modifiée de la manière suivante:

1. Le programme de la législature ne peut plus faire l'objet d'amendements.

2. Il fait l'objet d'un débat et l'Assemblée fédérale en prend acte."

Les trois initiatives ont donc rigoureusement les mêmes objectifs. Si leur forme rédactionnelle est différente, leur fond est exactement le même.

Il s'est agi ensuite de définir la procédure d'examen, étant donné que deux initiatives étaient issues du Conseil national et une du Conseil des Etats. La décision a été prise que ce serait la Commission des institutions politiques du Conseil national qui serait la commission du conseil prioritaire, notamment eu égard au fait que des modifications du règlement du Conseil national assez importantes pouvaient être envisagées selon la manière de mettre en oeuvre les initiatives.

Le Conseil national s'est donc attelé à la tâche et, au stade de l'élaboration du projet d'acte, a fait un certain nombre de propositions. Mais force est de constater que la Commission des institutions politiques du Conseil national s'est sensiblement écartée de l'objectif des initiatives parlementaires. Dans un premier temps, elle a proposé que le programme de la législature ne soit plus examiné par une commission spéciale, mais par l'ensemble des commissions permanentes. C'est une conception qui n'a pas été retenue par le Conseil national. Le Conseil national a remanié le projet d'une manière un peu différente. Un nouvel article 146 de la loi sur le Parlement mentionne que le programme de la législature fait l'objet d'un arrêté fédéral simple dont l'Assemblée fédérale prend acte. On peut se dire qu'ainsi les initiatives parlementaires sont mises en oeuvre, mais un alinéa 5 est ajouté qui prévoit: "L'Assemblée fédérale peut compléter l'arrêté fédéral simple par des mandats visant à modifier le programme de la législature." En réalité, on en revient donc exactement à la procédure actuelle. On aurait toiletté la rédaction de la loi sur le Parlement, mais quasiment sans changer la procédure applicable et sans répondre aux critiques qui avaient été faites.

La Commission des institutions politiques de notre conseil est d'avis que les trois initiatives méritent d'être mises en oeuvre dans leur intention initiale, à savoir qu'il faut faire en sorte que le programme de la législature constitue une acte du gouvernement qui ne puisse plus faire l'objet d'amendements de la part du Parlement.

Dans le cadre de ce débat, il convient d'appliquer l'article 173 de la Constitution fédérale prévoyant que l'Assemblée fédérale participe aux planifications importantes des activités de l'Etat, ce qui avait conduit à introduire une procédure davantage participative du Parlement. Toutefois, le terme de participation est relativement vague et peut permettre d'aller dans la direction proposée par la commission, [PAGE 82] la participation ne signifiant pas nécessairement que des amendements puissent être apportés. La version proposée par la commission peut donc être considérée comme étant conforme à la Constitution.

La commission estime que nous devons en rester aux intentions initiales des initiatives parlementaires. De nombreux articles sont concernés, mais il s'agit de deux concepts qui s'opposent: celui de la majorité de la commission et celui du Conseil national qui fait l'objet de propositions de minorité. Cela signifie qu'un seul vote sera certainement nécessaire, le résultat de ce dernier devant permettre, en cascade, de considérer que le conseil a pris position sur les autres articles.