Merz Hans-Rudolf · Ständerat · 2001-11-27

Wortprotokoll

Das Budget wird immer in der Wintersession behandelt. Das ist einerseits eine Zeit der Vorfreude auf Weihnachtsgeschenke, es ist aber natürlich andererseits immer auch eine Zeit der Besinnung. Ich muss Ihnen leider sagen, dass die nächste Stunde oder die Zeit, die wir zur Behandlung dieses Budgets benötigen, eher der Besinnung als dem Geschenkemachen dienen wird.

Auf der Grundlage der Botschaft des Bundesrates unterbreitet Ihnen die Kommission den Voranschlag für das nächste Jahr und den Nachtrag II zum Voranschlag 2001 - beides zur Beschlussfassung - und in einem späteren Traktandum noch den Finanzplan 2003-2005, von dem wir nur Kenntnis nehmen müssen. Wir sind Erstrat.

Dass die Budgetposten zur Durchfinanzierung der Swissair und zur Finanzierung einer neuen Luftfahrtgesellschaft nicht von der Finanzkommission, sondern von der WAK vorbereitet wurden, entspricht nicht dem Courant normal. Aber es passte durchaus in das überhastete Vorgehen, zu dem sich der Bund in dieser Notlage unter hohem Zeitdruck gezwungen sah. Die Ihnen jetzt vorliegende Fahne beruht auf den Ergebnissen sowohl der Vorbereitung der Finanzkommission wie der Entscheidungen der Sondersession vom 16. und 17. November 2001. Es ist eine integrierte Fahne. [PAGE 762]

Ich äussere mich zuerst kurz zur Finanzrechnung. Sie überschreitet jetzt zum ersten Mal die 50-Milliarden-Grenze. Schon der Bundesrat unterbreitete in seinem Antrag Ausgaben von 50,59 Milliarden Franken, und er verhiess damit noch einen Einnahmenüberschuss von 356 Millionen Franken. Nach den Beschlüssen der Finanzdelegation, nach den Beschlüssen des Parlamentes vom November 2001 betreffend Kredite für die Zivilluftfahrt sowie nach den Beratungen unserer Kommission erhöhen sich diese Ausgaben auf 51,4 Milliarden Franken, und der Einnahmen- verwandelt sich nun in einen Ausgabenüberschuss von einer halben Milliarde Franken.

Das Ziel eines ausgeglichenen Haushaltes, das wir ja alle anstreben wollten, ist unter diesen Umständen verfehlt worden. Man muss leider sagen - und nun beginnt eigentlich schon fast der besinnliche Teil -: Die Schwalbe im Vorjahr hat noch keinen Sommer gemacht. Im Gegenteil, jetzt kreisen wieder die Geier über dem Finanzhaushalt, und wir werden diese Brut von Geiern, diese unangenehmen Vögel, leider nicht mehr so schnell loswerden. Knallpetarden werden auf jeden Fall nicht ausreichen.

Angesichts dieser durch Geier bedrohten Finanzlage mag nun allerdings erstaunen, dass unsere Kommission die bundesrätlichen Anträge kaum gekürzt hat, ja sie hat sie teilweise sogar noch erhöht. Dies erstaunt umso eher, als die Budgetsteigerung gegenüber dem Vorjahr ohnehin schon 3,5 Prozent beträgt, also mehr als das volkswirtschaftliche Wachstum. Nun können Sie sich natürlich mit Recht fragen, ob eigentlich die Finanzkommission zu milde, mit einer stumpfen Schere, ans Werk gegangen ist oder ob sie gar schon fatalistisch geworden ist ob all den Forderungen, als sie dieses insgesamt 600-seitige grüne Buch hier nach Speck und Reserven abgesucht hat und offenbar nicht fündig geworden ist.

Darauf gibt es drei Antworten. Eine erste vordergründige ist die: Es ist vor allem ein politisches Ermessen, ob man z. B. im Strassenbau, ob man für die Bahninfrastruktur, ob man für die Hochschulförderung oder die Milchwirtschaft höhere Mittel sprechen will. Dementsprechend sind die Anträge in der Kommission auch kontrovers diskutiert worden und die Entscheide nicht immer einstimmig ausgefallen. Die Standpunkte der einzelnen Subkommissionen werden Ihnen dann durch die Referenten noch erläutert. Es geht nämlich einerseits um Kürzungen, es geht aber andererseits auch darum, dass wir einzelne Kürzungen, die der Bundesrat vorgenommen hatte, aufgehoben haben, und es geht auch um echte Aufstockungen, die in der Kommission obsiegt haben.

Gestatten Sie mir, in diesem Zusammenhang eine Bemerkung zu den Anträgen Plattner zu machen. Wir haben ja einige Anträge auf Erhöhung des Budgets, über die wir dann bei den entsprechenden Departementen diskutieren können. Aber die Anträge Plattner sind ja in der Folge seiner Motion entstanden und eigentlich aus seiner Sicht logisch und selbstverständlich und auch begreiflich. Aus seiner Sicht sind sie konsequent. Statt der durch die Finanzkommission vorgesehenen Erhöhung um 32 Millionen Franken verlangt er eine solche um 60 Millionen auf 443,9 Millionen Franken.

Ich ersuche Sie, diese Anträge abzulehnen. Eine derartige Aufstockung muss unseres Erachtens im Zusammenhang mit der Umsetzung des Hochschulartikels in Zusammenarbeit mit den Kantonen, mit den Hochschulen und im Rahmen einer Botschaft vorgenommen werden und darf nicht einfach au fur et à mesure in die Budgetberatung eingebracht werden. Das scheint mir bei allem Verständnis für sein Anliegen eine grundsätzliche Frage zu sein.

Ein zweiter Grund, weshalb wir bei den Kürzungen etwas moderat geblieben sind, ist prinzipieller Art. Wir haben nämlich in der Finanzkommission nicht nur eine Eintretensdebatte geführt, wie das sonst üblich ist, sondern haben auch noch eine Grundsatzdiskussion geführt. Dies vor dem Hintergrund, dass in unserer Finanzpolitik Wunsch und Wirklichkeit seit einiger Zeit zunehmend auseinander klaffen. Wir waren und sind uns in einem Punkt einig: Es muss uns gelingen - ich sage dies mit Nachdruck -, Sachpolitik und Finanzpolitik, also Aufgaben und Ausgaben, wieder besser aufeinander abzustimmen. Wir müssen einen praktischen und einfachen Weg finden, um die Finanzen und die Legislativanliegen besser kurzzuschliessen bzw. miteinander zu verbinden. Eine Kernfrage dabei ist jene nach der Opportunität von Aufgaben. Ich zähle Ihnen wahllos einige Beispiele auf:

Muss der Bund z. B. Kinderkrippen oder die Informatikausbildung für die Kantone wirklich subventionieren? Muss der Bund immer mehr im primären kulturellen Bereich tätig werden? Wie weit soll sein Engagement zugunsten von angeschlagenen Branchen oder sogar von Grossunternehmen gehen? Gerichtet sind diese und viele weitere Fragen an uns alle in diesem Rat, zuerst und vor allem an die Legislativkommissionen, nicht an die Finanzkommission. Wir können ja hier nicht im Dezember alles wieder auf die Reihe bringen, was im Lauf des Jahres in den Legislativkommissionen "gekocht" wurde.

Eine andere Frage ist jene nach der optimalen Erfüllung und der Finanzierung von Aufgaben. Wer soll was am besten tun, könnte man fragen. Sie kennen die Stichworte dazu: Grundversorgung, Privatisierung, Flag-Philosophie, Vierkreisemodell. Hier sind wir mitten in der öffentlichen Auseinandersetzung; diese muss stattfinden. Aber eine ganz deutliche Klärung muss auch der Neue Finanzausgleich bringen. Es darf nicht sein, dass sich die heutige, unübersichtliche Situation, das Geflecht von Subventionen und Aufgabenteilungen, einfach eine Stufe tiefer neu installiert, sondern wir müssen dieses Instrument dazu benutzen, Klarheiten zu schaffen, den Kantonen für ihre Aufgaben wieder mehr Sauerstoff zu verschaffen und den Bund zu verpflichten, sich auf seine Kernaufgaben zu konzentrieren. Wenn wir das nicht rasch und deutlich machen, werden wir einen üblen Preis dafür bezahlen.

Eine dritte Antwort, weshalb wir den Rotstift zögerlich ansetzen: Der Bindungsgrad der Bundesausgaben, die in diesem dicken Buch enthalten sind, liegt bei 80 Prozent. Mit anderen Worten: Unsere Handlungsspielräume sind natürlich sehr klein. Das Transfervolumen, das, was gewissermassen auf der ersten Seite in dieses Buch hinein- und auf der letzten Seite wieder hinausfliesst, ist 60 Prozent. Natürlich darf die Finanzkommission trotzdem nicht müde werden zu hinterfragen. Sie muss da und dort korrigierend eingreifen. Sie muss auch die Frage nach Verzichtplanungen stellen, das ist ganz klar unser Auftrag.

Aber mit Budgetkosmetik und Schätzkorrekturen, wie das zum Teil vorgeschlagen wurde und wie das auch in unsrem Schwesterrat zum Teil stattfinden wird, wie ich aus der Fahne gesehen habe, können wir die Ausgabenentwicklung nicht eindämmen. Es hat doch keinen Sinn, dass man die Ausgaben im Bereich Asyl und Flüchtlinge einfach jedes Jahr wieder um 100 oder 200 Millionen Franken herabsetzt und dann jubelt und sagt: Heureka, die Ausgaben sind gesenkt worden! Der wirksamste Weg ist und bleibt, keine neuen Ausgaben zu beschliessen, oder diejenigen, die man macht, entsprechend zu handhaben.

Aber bei Tisch hört man das immer anders. Jetzt ist Weihnachtszeit, jetzt ist die Zeit der Besinnung, jetzt ist die Zeit der Geschenke, jetzt schauen wir einmal, was an Wünschen für diese Geschenke schon wieder vorhanden ist. Nehmen Sie einmal das Manifest des Wissenschafts- und Technologierates für den Denkplatz Schweiz. Das ist ein Papier, dem man nichts, aber auch gar nichts anhaben kann. Aber es gipfelt in der Forderung nach 1,5 Milliarden Franken! Oder nehmen Sie die bundesrätliche Strategie für die Entwicklungszusammenarbeit. Man kann ihr auch nichts anhaben, aber sie gipfelt in zusätzlichen Mitteln von Hunderten von Millionen Franken, die über die nächsten Jahre dann Eingang in das Budget finden müssen. Oder nehmen wir den Ausbau der Bundesjustiz, ganz zu schweigen von den Problemen des Agglomerationsverkehrs, die nach wie vor ungelöst sind. Wenn wir das alles zusammenzählen, kommen wir einfach zum Schluss, dass es ohne Gesamtschau nicht geht, dass wir sonst immer tiefer in Schulden geraten. Damit nehmen wir auch der nächsten Generation Handlungsfreiheit weg.

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Das Budget beruht auf volkswirtschaftlichen Eckdaten. Im Voranschlag 2002 lauten sie wie folgt: 3,5 Prozent Wachstum, 1,75 Prozent Jahresteuerung und 2 Prozent Arbeitslosigkeit. Diese Annahmen waren zum Zeitpunkt des Erlasses der Botschaft - das war immerhin nach dem traurigen 11. September - optimistisch. Heute müssen wir feststellen, dass sie in dieser Form nicht haltbar sind. Die OECD sagt uns für das nächste Jahr noch ein Wachstum von etwa 1 Prozent voraus. Damit rutschen wir in das unterste Wachstumsdrittel aller Industriestaaten ab, und das gibt mir zu denken. Natürlich hat das tiefe Zinsniveau auch seine Vorteile, denn es führt zu einem tieferen Zinsendienst. Aber ausgerechnet im kommenden Jahr wird sich bei den Einnahmen, die uns im letzten Jahr volle Kassen beschert haben, nichts Ausserordentliches ereignen. Nicht nur das: Schon die Fiskaleinnahmen für das laufende Jahr werden deutlich unter den erwarteten 44,5 Milliarden Franken liegen. Wir haben jetzt schon gesehen, dass Stempel- und Verrechnungssteuer ihr Soll nicht erreichen, und das verheisst auch für das nächste Jahr nichts Gutes.

Nun ein kurzes Wort zur Erfolgsrechnung: Der Aufwandüberschuss in der Erfolgsrechnung beträgt fast 3,5 Milliarden Franken, und um diesen Betrag werden sich die Schulden erhöhen. Dieser entsteht im Wesentlichen als Folge der Swissair-Finanzierung, der Verselbstständigung von Regiebetrieben und aus Altlasten. Vor allem infolge dieser immer wieder auftauchenden ausserordentlichen Posten haben übrigens die Schulden in den letzten Jahren um mehr als 20 Milliarden Franken zugenommen.

Nicht wahr, der Bundeshaushalt fliesst jedes Jahr wie ein mächtiger Strom in seinem Flussbett. Aber mit grosser Regelmässigkeit versteht es wieder irgendjemand, plötzlich einen Binnenkanal abzuzweigen, oder es geschieht irgendwo ein Gewitter in den Bergen. Dann wird mit den "Rüfen" mit grosser Regelmässigkeit wieder Geschiebe in diesen Fluss hineingespült. Der Berichterstatter der Subkommission wird die Auswirkungen dieser "Rüfen" und dieser Binnenkanäle im Einzelnen noch darstellen.

Abschliessend ein Wort zu den Flag-Ämtern. Mit dem Budget 2002 ist die vierjährige Pilotphase abgeschlossen. Die Finanzkommission beurteilt diese aus ihrer Sicht sehr positiv. Das Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget stellt einen klaren Gewinn sowohl für die Verwaltung als auch für die "Konsumenten" der Verwaltung dar. Der mit dem Leistungsauftrag verbundene Zahlungsrahmen zwingt sowohl die Chefs als auch die Mitarbeitenden, ihre Tätigkeit mittelfristig - d. h. über mehrere Jahre - zu planen; das motiviert natürlich auch zu einem sparsamen bzw. rhythmisierten Einsatz der Ressourcen. Eigentlich ist diese Flag-Philosophie auch ein hervorragendes Instrument mittelfristiger Finanzplanung.

Übrigens trifft die Befürchtung, das Parlament werde wegen Flag nur noch auf Globalzahlen gesetzt und habe gewissermassen nichts mehr zu sagen, nicht zu. Im Gegenteil: Als Mitglied der Flag-Kommission kann ich Ihnen sagen, dass die persönlichen Budgetgespräche, die Begegnungen mit den Amtsvorstehern immer eine Bereicherung waren und zu Auseinandersetzungen über die Budgetzahlen geführt haben.

Wir sehen das weitere Vorgehen so, dass die finanzielle Oberaufsicht über die Flag-Ämter, also Budget und Staatsrechnung, wieder in die Verantwortung und damit in das Verfahren der Finanzkommission zurückgeführt werden muss, und zwar so schnell als möglich. Sie alle sollten demnach mit dieser neuen Amtsführung praktisch vertraut werden, damit wir alle damit umgehen lernen. Die Systementwicklung über die Flag-Philosophie als Prozess der wirkungsorientierten Verwaltungsführung soll dagegen durchaus in der GPK auf der Basis des zu erwartenden Schlussberichtes behandelt werden, den der Bundesrat, soviel ich weiss, demnächst veröffentlichen wird. Die Grundlinien sind ja bekannt, und es gibt wahrscheinlich keine grossen Differenzen mehr. Soweit nötig, kann die Subkommission noch beigezogen werden. Damit könnte man die Flag-Kommission nach unserem Dafürhalten auf den 1. Januar 2002 auflösen. Zuständig dafür ist natürlich das Büro des Rates.

Wir beantragen Ihnen, den Vorschlägen der Flag-Ämter zuzustimmen. Zu den einzelnen Departementen werden die Berichterstatter der Subkommissionen referieren.

Ich möchte nur noch zum Nachtrag II zum Voranschlag 2001 kurz etwas sagen, da wir das nachher zusammen behandeln. Wir können es auch stark abkürzen, weil jeder Redner sich dann nur einmal äussern muss.

Wir unterbreiten Ihnen mit dem Nachtrag II zum Voranschlag 2001 in der Tat 54 Nachtragskredite im Umfang von 785 Millionen Franken, von denen der grössere Teil bevorschusst wurde, und Verpflichtungskredite von 3,1 Milliarden Franken. Diese haben wir in der Finanzdelegation als Sicherstellung von Haftpflichtschäden Dritter gegenüber schweizerischen Luftfahrtgesellschaften gesprochen, und diese sind auch befristet.

Die Finanzdelegation bewilligte gewöhnliche Vorschüsse in der Höhe von 653 Millionen Franken. Übrigens ist der Ausdruck "gewöhnlicher Vorschuss" etwas bieder. Er kommt etwas bieder daher, wenn man bedenkt, dass solche Kredite in ihrer Auswirkung bei Licht besehen eigentlich weder gewöhnlich noch bloss bevorschusst sind. Aber vielleicht kann man bei der Reform des Rechnungsmodells die Kreditterminologie einmal ein bisschen überdenken.

Auch bei den Nachträgen beeindrucken die Zahlen. Sie sind allerdings unter dem Regime der Finanzierung der Luftfahrtgesellschaften entstanden und haben Sofortmassnahmen sowohl im Überbrückungsbereich als auch im Versicherungsbereich zum Gegenstand. Es darf immerhin festgestellt werden, dass die Mehrausgaben unter dem Strich nicht höher sind als die nicht vollständig beanspruchten Budgetkredite.

Eine eher etwas unerfreuliche Nachricht habe ich für Sie im Zusammenhang mit der Expo.02. Ende Oktober kündigte uns nämlich die Expo-Leitung an, dass sie im nächsten Jahr erneut eine nachrangige Kreditzufuhr des Bundes in der Grössenordnung von 120 Millionen Franken beanspruchen müsse und diese für unabdingbar halte. Sie müsse damit die Liquiditätsengpässe überbrücken, die auftauchen werden. Ursprünglich war die Rede vom Juni, heute Morgen haben wir erfahren, dass diese Engpässe wahrscheinlich schon sehr viel früher eintreten werden.

Das ist ein Geschäft, das die Finanzkommission an ihrer Budgetsitzung vom 6. November erst zur Kenntnis nehmen konnte. Es ist frisch aufgetaucht, und wir konnten das nicht mehr behandeln, weshalb der Vorschuss dann im Zusammenhang mit dem Nachtrag I zum Voranschlag 2002, also mit dem ersten Antrag für Nachtragskredite für das nächste Jahr, zu behandeln sein wird. Trotz enger Begleitung durch Departement und Parlament kann uns der baldige Beginn und der, so hoffen wir, glückliche Ablauf der Expoallein vor weiteren Zuschüssen retten. Wir sind bald froh, wenn die Übung einmal beginnt. Dann haben wir's hinter uns. Der Berichterstatter zum EVD wird über dieses Detail noch vorinformieren.

Die Finanzkommission empfiehlt Ihnen ohne Gegenstimme Zustimmung zum Bundesbeschluss über den Nachtrag II. Eintreten ist für beide Geschäfte obligatorisch.