Couchepin Pascal · Bundesrat · 2001-12-04

Wortprotokoll

Je crois que le mot de la fin, c'est M. Pfisterer Thomas qui l'a dit au début de son intervention: il n'y a pas de solution satisfaisante, il n'y a en tout cas pas de solution parfaite. Mais il faudra essayer, au cours de ce débat, de trouver une voie acceptable à la fois sur le plan de l'équité et sur le plan politique. Trouver cette voie, c'est ce à quoi se sont employés aussi bien les auteurs du projet du Conseil fédéral que les défenseurs de la solution de la majorité de la commission du Conseil des Etats. Je reviendrai sur le modèle proposé par la minorité Dettling à l'article 269a qui, à mon sens, ne vise pas à trouver uns solution de compromis politiquement acceptable, mais cherche à favoriser l'un des camps en présence, celui des propriétaires, alors que l'initiative va dans l'autre sens.

On a évoqué le droit actuel, c'est vrai que c'est quelque chose d'assez extraordinaire que de constater que le droit n'est pratiquement pas utilisé. L'immense majorité des gens, propriétaires ou locataires, n'ont pas conscience du droit en vigueur et de son incroyable complexité. C'est exactement le contraire de ce que tous les législateurs des pays démocratiques ont imaginé, lorsqu'ils voulaient que le Code civil soit accessible à chaque citoyen ou citoyenne. Là, c'est au contraire un domaine pour spécialistes. De temps en temps, lorsque je mène des discussions avec les partenaires sociaux - si je puis utiliser cette expression pour qualifier les propriétaires et les locataires -, j'ai l'impression que, de par la complexité du droit en la matière, ils ont le sentiment d'appartenir à un petit groupe qui s'estime seul compétent pour connaître le droit, ce qui leur fait plaisir, mais leur fait parfois rejeter des solutions qui permettraient de simplifier les choses. En conséquence, ils perdraient la compétence nécessaire à la maîtrise de la haute technicité requise en ce domaine. Donc, c'est un droit formellement extrêmement compliqué. Le résultat, c'est que les citoyens ne l'utilisent pas et ils se débrouillent sans recourir au droit.

Néanmoins, ça a un désavantage, c'est que ça occupe les tribunaux. Même s'il y a très, très peu de citoyens qui recourent au droit et qui engagent des procédures de règlement de litiges relatifs au loyer, ces quelques litiges occupent pas mal de monde dans le monde judiciaire et dans le monde du barreau aussi. On m'a dit qu'au Tribunal fédéral, il y a pratiquement une cour - six juges - qui est occupée à 40 pour cent avec les litiges relatifs au droit de bail. Cela signifie que, conclusion très simple, si on parvient à simplifier le droit de bail, peut-être qu'on libère un juge fédéral et demi. Cela résoudrait peut-être des problèmes ailleurs, et c'est un objectif auquel le Conseil fédéral s'attache.

Le droit actuel est donc très compliqué. Il est peu ou pas utilisé, mais ceux qui l'utilisent provoquent des encombrements et des difficultés judiciaires qui aboutissent au fait que la machine judiciaire produit des jugements extrêmement compliqués qui ne sont accessibles qu'à un petit groupe de spécialistes. Matériellement, on l'a relevé - sur ce point-là, je crois qu'il n'y a pas de divergences entre les orateurs qui se sont exprimés -, le droit actuel a une grande faiblesse, c'est celle de lier l'évolution du taux hypothécaire à l'évolution des loyers.

L'initiative populaire "pour des loyers loyaux" veut changer cela en supprimant le couplage entre le taux hypothécaire et l'augmentation des loyers. Elle a raison, mais ce qu'elle propose en contre-partie ne va pas dans le sens de la simplification et donne la priorité exclusivement aux intérêts des locataires, aux dépens de ceux des propriétaires. Or, nous sommes convaincus qu'un certain équilibre entre les intérêts des propriétaires et ceux des locataires profite aux deux parties. A court terme, les locataires peuvent considérer comme une victoire le fait d'introduire des réglementations supplémentaires qui les protègent. A moyen terme, c'est déjà un échec pour eux, parce que cela signifie que les investisseurs vont se détourner de ce marché et que, à moyen terme, il y aura une grave pénurie de logements et les locataires seront les premières victimes d'un excès de protectionnisme. On le voit d'ailleurs dans d'autres domaines aussi, dans celui de la législation sur le travail, par exemple: si on va trop loin dans la protection contre les licenciements, on aboutit au fait que les entreprises renoncent à engager des personnes de peur d'être ensuite, si l'essai n'est pas concluant, obligées de garder des collaborateurs dont ils ne seraient pas satisfaits. Ici, c'est la même chose: si on va trop loin dans le sens de la protection des locataires, on provoque, à moyen terme, un assèchement du marché immobilier et une hausse massive des loyers. Les locataires, eux-mêmes, ont intérêt à ne pas exagérer dans le sens de la protection. C'est malheureusement ce que fait l'initiative. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral la repousse, tout en reconnaissant le bien-fondé d'un de ses objectifs, c'est-à-dire le découplage des loyers et du taux hypothécaire.

En sens inverse, la proposition de minorité Dettling va trop loin dans le sens de la protection du propriétaire. Elle est totalement étrangère au marché, et il est assez curieux de voir que les milieux des propriétaires qui, en principe, adhèrent à l'idée du marché, veulent introduire un système dans lequel le marché est totalement absent. Je reviendrai sur la problématique de l'indice du coût de la vie. S'il y a quelque chose qui est éloigné du marché, c'est bien le recours exclusif, et encore avec un chiffre fixe, à l'indice du coût de la vie comme seul élément d'évolution des loyers.

Faites un petit calcul; Monsieur Studer l'a fait. Avec le système de la minorité Dettling, qui est celui des intérêts composés à 4 pour cent, théoriquement, après 12 ou 13 ans, si mes souvenirs sont exacts, un loyer double même si le coût de la vie n'a augmenté que de 10 ou 15 pour cent durant cette période. C'est un système qui ne répond pas au mandat constitutionnel de protection des locataires. Voilà pourquoi nous pensons qu'aussi bien l'initiative populaire que la solution de la minorité Dettling ne sont pas des solutions [PAGE 851] équilibrées parce qu'elles défendent les intérêts exclusifs d'un des deux groupes en présence.

Le fait que les propriétaires et les organisations de locataires soient d'accord pour contester le point de vue du Conseil fédéral, c'est pour moi plutôt un élément de suspicion parce que quand l'eau et le feu disent qu'ils peuvent se marier, il y a une loi de la physique qui ne marche pas. Lorsque propriétaires et locataires disent qu'ils ont la même opinion, c'est une loi de la politique qui ne doit pas jouer. Mais c'est une opinion négative, alors ça peut arriver, en politique, que l'eau et le feu se marient pour repousser un troisième élément. C'est l'explication: en réalité, vous n'êtes d'accord sur rien, sinon pour dire que vous ne voulez pas le système du Conseil fédéral. Est-ce que, d'une certaine manière, c'est juste puisque le système du Conseil fédéral ne veut donner de privilèges ni aux propriétaires ni aux locataires, mais recherche un équilibre? Et parce qu'on recherche un équilibre, évidemment qu'aucun des deux camps, dans la période de combat - à la fin, on peut toujours trouver une conciliation -, ne peut se rallier au projet du Conseil fédéral.

Donc, j'essaie de voir quelle est la meilleure solution entre le contre-projet du Conseil fédéral et celui du Conseil des Etats. Pour nous - et je crois que sur la plupart des points, les critères d'appréciation sont les mêmes que ceux de la commission du Conseil des Etats -, il y a un certain nombre de critères pour juger d'une solution. Tout d'abord, nous voulons supprimer la liaison entre taux hypothécaire et loyer. Votre solution, comme la nôtre, aboutit à ce résultat. Nous voulons simplifier la législation et rendre le droit praticable. D'une certaine manière, votre solution est plus simple que la nôtre puisqu'elle ne prévoit qu'une possibilité d'évolution, celle en fonction de l'indice du coût de la vie, et renonce au système du loyer comparatif.

L'ennui avec votre solution, c'est que, même si elle est un peu plus simple, elle a moins d'éléments de marché que la nôtre. Pour l'évolution des loyers, le cas des loyers d'entrée étant réservé, le recours exclusif à l'indice du coût de la vie est quelque chose d'étranger au marché. L'indice du coût de la vie n'est pas un instrument du marché. C'est une référence qui a un certain intérêt, mais qui n'a pas beaucoup de rapport avec le marché. J'ai dit à un de mes collaborateurs que le recours exclusif à l'indice du coût de la vie me fait penser à la bonne soeur qui soignait à l'infirmerie les internes au collège où j'étais. Lorsqu'un interne tombait malade, la responsable lui donnait deux aspirines et du thé de tilleul. Après trois ou quatre jours, elle le renvoyait à l'école, ce qui allait très bien parce que c'était une clientèle jeune, et finalement qui avait besoin d'aller à l'infirmerie de temps en temps pour bénéficier du lit chaud et d'un peu d'affection. C'est ce que la responsable donnait. Mais si on appliquait la même méthode à l'ensemble du système de santé, probablement que ça ne marcherait pas et qu'il faudrait différencier un peu. Dès qu'on s'éloigne de la clientèle jeune, deux aspirines, un peu d'affection et du thé de tilleul ne suffisent pas, en règle générale, pour remettre quelqu'un d'aplomb.

L'indice du coût de la vie, c'est un peu ça: deux aspirines et le thé de tilleul. C'est une solution qui n'est pas applicable à l'ensemble du pays. Par définition, le marché du logement est quelque chose de très local. Vous ne pouvez pas d'un côté, comme le dit M. Studer, affirmer: "Finalement, le loyer, le logement est quelque chose de tellement spécifique qu'il n'y a pratiquement aucune possibilité de comparer un logement avec un autre." Il évoque le cas d'un logement qui aurait un double vitrage et d'un autre qui n'en aurait pas. C'est tomber dans l'excès contraire que de dire que c'est tellement différent qu'on n'arrive pas à définir des normes statistiques qui permettent de servir de référence. Je crois que vous allez trop loin.

En sens inverse, la minorité Dettling et le contre-projet du Conseil des Etats écartent pratiquement toutes les différences ou presque et disent: "Le seul élément de référence pour faire évoluer les loyers, c'est l'indice du coût de la vie, qui est le même à Zurich qu'à Genève, à Genève qu'à Sion ou à Stans." Croyez-moi, le marché du logement est très différent d'une localité à l'autre, d'un quartier à l'autre. Cela ne va pas jusqu'au point où l'on peut dire que chaque logement est si différent qu'on ne peut pas faire des comparaisons. Il y a quand même des spécificités locales qui justifient qu'on utilise un instrument plus fin que l'indice du coût de la vie.

La commission du Conseil des Etats l'a compris puisqu'elle admet que, pour le loyer d'entrée, on doit recourir à autre chose qu'à l'indice du coût de la vie. Vous admettez que, pour le loyer d'entrée, le loyer peut être fixé librement, avec le contrôle de l'abus. Pour ce contrôle, à quoi recourt-on? Précisément au loyer comparatif! Tout le monde est d'accord de recourir, pour le loyer d'entrée, au loyer comparatif. Si c'était vraiment un instrument inadéquat et impossible, vous ne l'utiliseriez pas pour le loyer d'entrée. Vous diriez: "C'est quelque chose d'inadéquat, d'inopportun, on ne l'utilise jamais." Si vous l'admettez pour le contrôle du loyer d'entrée, c'est donc quand même quelque chose de fiable, sur lequel on peut compter et qui permet des comparaisons. Et vous l'admettez comme nous non pas pour fixer le loyer, mais pour juger si un loyer est abusif. Dans notre solution, le loyer comparatif n'est pas utilisé pour fixer le loyer; on ne veut pas dire quel est le loyer absolument exact.

Dans notre solution, le loyer comparatif est utilisé pour dire si un loyer est abusif ou non. Comme vous le savez, nous disons que si le loyer proposé est de 15 pour cent plus élevé que le loyer comparatif, nous considérons cela comme abusif. Entre 0 et 15 pour cent, il y a une marge qui est précisément la marge de discussion, la marge du marché, la marge des circonstances particulières qui permet de tenir compte du fait qu'il peut y avoir dans tel ou tel logement des spécifications particulières. Cela permet aussi de tenir compte de la marge statistique d'erreurs qui peut être de 1, 2 ou 3 pour cent, ne soyons pas mesquins sur ce point-là.

Finalement, on a une limite qui est de l'ordre de 15 pour cent qui permet de dire que si l'on dépasse ce 15 pour cent, ça devient abusif. Avec le loyer comparatif, nous ne voulons pas fixer un loyer.

On ne dit pas: "Le loyer exact, c'est ça et toute différence par rapport au loyer comparatif constitue un abus." Nous disons simplement que, lorsqu'il y a un loyer qui est 15 pour cent au-delà du loyer comparatif, on peut admettre qu'il y a abus et que c'est quelque chose qui ne doit pas être protégé. L'instrument que nous préconisons n'est pas un instrument de précision qui permet au gramme près de définir la dose. C'est un instrument qui est évolué, qui est relativement précis, mais qui permet un certain nombre de divergences, raison pour laquelle on ne le pratique pas comme indication pour définir le loyer, mais seulement pour marquer la limite à partir de laquelle il y a abus.

Revenons à la solution du Conseil des Etats. Elle est probablement plus simple que la nôtre, mais beaucoup plus éloignée du marché, puisqu'elle revient à donner à tout le monde la même solution, quel que soit le marché régional; ça évolue en fonction de l'indice des prix à la consommation, et seulement en fonction de lui.

Il y a une autre obligation à laquelle on est tenu, c'est naturellement de remplir le mandat constitutionnel, MM. Studer et Epiney l'ont rappelé. Nous avons l'obligation de protéger les locataires. La solution de la minorité Dettling le fait de manière très molle. En effet, elle fixe un plafond à l'évolution de l'indice des prix. Comme l'a dit M. Studer, mettez 6 pour cent, pourquoi pas? puisque, semble-t-il, vous considérez que vous avez rempli l'obligation de protéger le locataire à partir du moment où un plafond est fixé. Un plafond à 4 pour cent s'il y 0 pour cent ou moins de 1 pour cent d'inflation, c'est beaucoup trop et ce n'est pas protéger le locataire.

Par contre, si l'inflation monte, 4 pour cent sont insuffisants sur la durée. Fixer un chiffre de 4 pour cent simplement parce qu'on veut pouvoir remplir le mandat constitutionnel, ça ne me paraît pas tout à fait acceptable.

En conclusion, il faut essayer de classer les différentes solutions. Puisqu'il n'y a pas de solution parfaite, il faut se demander quelle est la solution la moins imparfaite, celle qui est susceptible de réunir le consensus politique, ou en tout cas une majorité politique, et celle qui respecte aussi le [PAGE 852] mandat constitutionnel - protection des locataires -, celle qui permet aussi de maintenir une incitation à investir dans le domaine immobilier.

Lorsqu'on fait une évaluation en fonction de l'ensemble de ces critères des différentes solutions préconisées, j'arrive à la conclusion immodeste que la meilleure solution est de toute évidence celle du Conseil fédéral. Ensuite, celle qui est un peu plus mauvaise mais plus proche de celle du Conseil fédéral, c'est la solution du Conseil des Etats. Et puis, très loin derrière, le statu quo. Le statu quo a au moins l'avantage de provoquer une incitation au changement. Si on devait repousser toutes les solutions, l'initiative populaire, la solution du Conseil des Etats, la solution de la minorité Dettling, la solution du Conseil fédéral, il reste le couplage taux hypothécaire loyer. Et ça, c'est faux; c'est insupportable.

Et cela nous obligera à recommencer des travaux. Mais on n'inventera pas la poudre et on n'arrivera pas à trouver des solutions très différentes de celles qui sont préconisées aujourd'hui. La pire des solutions pour supprimer cette chose négative qu'est le couplage taux hypothécaire/loyer, ce serait d'aller dans la direction d'un des deux camps sans tenir compte des intérêts légitimes de l'autre; d'un côté, c'est l'initiative populaire et, de l'autre, c'est la solution de la minorité Dettling.

Alors, je reprends. La pire des solutions, c'est d'accepter la solution de la minorité Dettling ou l'initiative populaire. Ensuite, il y a le statu quo, parce qu'au moins, cela incite au changement. Ensuite, c'est la solution du Conseil des Etats, qui a la grande faiblesse d'être très éloignée du marché et de recourir à l'indice du coût de la vie comme seul élément de référence des loyers en cours d'existence. La meilleure solution, c'est celle qui, timidement, essaye d'introduire un peu de marché dans tout ce droit, qui simplifie les choses et qui ne cherche pas à définir un loyer, mais qui cherche à définir les abus, c'est la solution du Conseil fédéral. Quelqu'un m'a demandé: "Est-ce que vous êtes prêt à vous rallier à la solution du Conseil des Etats?" Je répète qu'elle est moins bonne que la nôtre, mais elle est mieux que toutes les autres solutions.

Alors, je vous invite à entrer en matière sur le contre-projet du Conseil fédéral et d'avoir le courage de le faire - parce qu'il faut un certain courage -, car le marché fait peur à beaucoup de gens.

M. Dettling a dit avec raison à plusieurs reprises: "Il y a un élément d'insécurité dans la solution du Conseil fédéral." Eh oui, le marché est quelque chose de peu sûr, parce qu'on ne sait pas à l'avance ce qu'il va décider. Il faut un peu de courage pour aller dans le sens du marché, mais nous devons le faire tout en respectant le mandat constitutionnel qui exige que l'on protège le locataire, ce que nous faisons par le biais du loyer comparatif. Plus 15 pour cent par rapport au loyer comparatif constitue un abus ou une présomption d'abus. Nous considérons que c'est un abus. C'est une solution qui respecte le mandat constitutionnel.

Le Conseil national, après avoir eu les mêmes débats que vous, est arrivé à la conclusion que la solution du Conseil fédéral n'était pas idéale - il n'y a pas de solution idéale -, mais que c'était la moins mauvaise.

Je vous remercie d'accepter la moins mauvaise des solutions.