Marty Dick · Ständerat · 2001-12-06

Wortprotokoll

Troisième pouvoir de l'Etat moderne, la justice, la justice qui fonctionne bien, est garantie d'équité, de paix sociale et de progrès de la société civile. Il est dès lors dans les tâches et de la responsabilité de l'exécutif et du législatif d'assurer à la justice non seulement l'indépendance, mais également les instruments et les moyens pour que celle-ci puisse fonctionner d'une façon efficace et avec compétence. Aujourd'hui, nous sommes appelés à examiner une révision importante, une révision ambitieuse, qui ne se limite pas seulement à des retouches: il s'agit bien d'une véritable restructuration, d'une refonte de la justice fédérale.

Les faiblesses et les lacunes du système actuel sont connues depuis longtemps et font systématiquement l'objet de plaintes et de nombreuses discussions. Nous savons ainsi fort bien que le Tribunal fédéral est chroniquement surchargé. A titre d'exemple, je signale que le Tribunal fédéral des assurances, ces dix dernières années, a vu augmenter [PAGE 905] les cas avec un taux de 100 pour cent. Une justice tardive n'est plus une justice et une justice superficielle devient une injustice.

Mais nous avons d'autres lacunes qui vont bien au-delà de la surcharge. Ainsi, nous avons un système des voies de recours qui est tellement compliqué que même les spécialistes les plus avisés ont de la peine à s'y retrouver. En effet, au cours des décennies, l'activité étatique a connu un très fort développement. Nous avons eu une multiplication de lois fédérales, et la juridiction administrative est devenue de plus en plus importante.

Cette évolution a eu lieu de façon un peu désordonnée. On a choisi chaque fois des solutions un peu différentes, ce qui fait que nous n'avons pas une solution unitaire en matière de voie de recours.

Enfin, nous avons des lacunes dans le domaine de la protection juridique, notamment en matière de droits politiques, lorsque l'on est en présence de décisions définitives d'un département ou du Conseil fédéral, ce qui n'est plus conforme aux standards internationaux, notamment à la Convention européenne des droits de l'homme.

Cette réforme poursuit le but de redonner au Tribunal fédéral son véritable rôle de Cour suprême. Aujourd'hui nous avons une instance supérieure qui a un caractère hybride, vu que le Tribunal fédéral doit s'occuper de toutes sortes d'affaires comme tribunal de première instance, ce qui conduit à toute une série de dysfonctionnements.

Avec la réforme qui vous est proposée, nous aurons un véritable Tribunal fédéral comme Cour suprême. Nous avons aussi une solution d'intégration du Tribunal fédéral des assurances dans le Tribunal fédéral. Cet aspect n'a pas encore fait l'objet de l'examen de la commission; j'y reviendrai tout à l'heure.

Le volumineux message du 28 février 2001 contient donc quatre projets: la loi fédérale sur le Tribunal fédéral - le projet 1, qui n'est pas traité aujourd'hui -, la loi fédérale sur le Tribunal pénal fédéral, la loi fédérale sur le Tribunal administratif fédéral et l'arrêté fédéral sur l'entrée en vigueur de la réforme de la justice.

La commission a, d'autre part, élaboré un projet de loi sur le Conseil de la magistrature, en allemand "Justizkommission", qui fera l'objet d'une présentation de la part de M. Bürgi. Je tiens dès maintenant à souligner que cette loi a été élaborée en collaboration avec le département et, comme vous le savez, le Conseil fédéral a donné son accord à cette solution. Pour vous donner une idée de la complexité de la matière, je peux encore vous dire qu'environ 150 lois fédérales sont touchées par cette réforme et subissent ainsi des modifications.

D'entente avec le Conseil fédéral, la commission a décidé de traiter cette réforme par étapes, et cela en application de l'article 13 de la loi sur les rapports entre les Conseils. Cet examen échelonné est nécessaire et assume même un caractère d'urgence si l'on tient compte du fait que nous avons adopté, il n'y a pas très longtemps, un projet portant modification de diverses lois tendant à l'amélioration de l'efficacité dans la poursuite pénale, une législation qui a des conséquences importantes pour la justice fédérale.

La législation tendant à l'amélioration de l'efficacité dans la poursuite pénale transfère, en effet, d'importantes compétences des cantons vers la Confédération, notamment en matière de répression de crimes organisés et de criminalité économique grave. Cette décision de confier à la Confédération la compétence et la responsabilité de la répression des formes les plus graves de criminalité est non seulement un acte qui, à mon avis, a un caractère historique, mais qui est aussi une véritable reconnaissance des dangers réels qui menacent aujourd'hui la sécurité de notre pays.

Tout cela a des conséquences pratiques pour la justice fédérale, à très brève échéance, car cette loi sur l'efficacité entre en vigueur dans quelques semaines, le 1er janvier 2002. Des centaines de personnes sont déjà et seront sous peu engagées par la Confédération. A partir du 1er janvier 2002, le procureur de la Confédération, des magistrats et des fonctionnaires fédéraux poursuivront et instruiront des affaires graves de crimes organisés et de criminalité économique qui, jusqu'au 31 décembre 2001, sont encore de la compétence des cantons.

Cela a comme première conséquence, entre autres, que les plaintes contre les décisions et contre les omissions du procureur et des juges d'instruction de la Confédération seront jugées par l'actuelle Chambre d'accusation du Tribunal fédéral. Actuellement, contre ces décisions et ces omissions du procureur de la Confédération et du juge d'instruction, nous avons environ 80 plaintes par année. En 2002, avec l'entrée en vigueur de la législation sur l'efficacité dans la poursuite pénale, on compte qu'il y aura plus de 400 plaintes, et ce nombre augmentera au cours des années suivantes. Et tout cela se passe dans le contexte d'un Tribunal fédéral déjà extrêmement surchargé. Cela pour dire qu'il y a une certaine urgence, sinon une urgence certaine à affronter ce dossier et à anticiper la mise en vigueur de la loi fédérale sur le Tribunal pénal fédéral.

C'est pour cette raison que, pour cette première étape, nous vous proposons d'adopter la loi fédérale sur le Tribunal pénal fédéral, la loi fédérale sur le Conseil de la magistrature et l'arrêté fédéral sur l'entrée en vigueur de la réforme de la justice du 12 mars 2000, une entrée en vigueur partielle, ce qui permettra aux nouvelles structures d'entrer rapidement en vigueur et de décharger le Tribunal fédéral.

Avec la loi fédérale sur le Tribunal pénal fédéral, on crée en fait un Tribunal fédéral de première instance. Cela est d'ailleurs prévu par les normes constitutionnelles sur la réforme de la justice, normes constitutionnelles qui ont été adoptées et qui ne sont pas encore en vigueur, mais qui le seront avec cette réforme.

Ce tribunal fédéral de première instance sera compétent pour juger les crimes et les délits qui, déjà aujourd'hui, sont de la compétence de la Confédération, sur la base de l'article 340 du Code pénal. Ce sont notamment les cas qui se réfèrent à l'usage d'explosifs, de fausse monnaie, à l'espionnage, etc., et qui sont soit délégués aux cantons, soit jugés par le Tribunal fédéral lui-même. Dernier cas en date: l'affaire Nyffenegger. Ensuite, ce tribunal décidera et jugera les crimes et délits qui, sur la base de la loi sur l'efficacité, tombent sous la compétence de la Confédération - je répète: crime organisé, cas graves de criminalité économique. Nous avons aussi décidé récemment d'introduire le crime de génocide. Evidemment, cela entrera aussi dans la compétence de cette nouvelle instance judiciaire, laquelle sera compétente aussi pour connaître des plaintes contre les décisions et les omissions du Ministère public de la Confédération et des juges d'instruction. Donc, c'est un véritable tribunal de première instance qui déchargera ainsi le Tribunal fédéral de Lausanne de toutes ces tâches qui, en fait, n'appartiennent pas à une Cour suprême.

J'ai dit que les plaintes contre les décisions et les omissions des autorités de poursuite fédérales seront d'environ 400 à 500 par année. On estime que les cas à juger seront au nombre de 20 à 30. Il s'agit d'évaluations, il n'est guère possible de faire des prévisions précises.

Le nombre de juges prévu est de 15 à 35; il est prévu de commencer avec un effectif de 15 juges. Selon la dotation de ce tribunal, les dépenses seront de 10 à 15 millions de francs par année.

Selon quelle procédure oeuvrera cette instance judiciaire? Selon l'actuelle loi fédérale sur la procédure pénale fédérale, avec quelques modifications et simplifications que l'on trouve en annexe, dans l'attente de l'adoption du nouveau code de procédure pénale fédérale. Je disais tout à l'heure que la justice pénale est un grand chantier, la justice en général est un grand chantier. Nous sommes en train de nous occuper de la révision du Code pénal, de la refonte complète du droit de la procédure pénale, qui consacrera l'unification de la procédure pénale en Suisse, et nous créons aujourd'hui des nouvelles structures judiciaires fédérales. Il s'agit donc d'une réforme de très grande envergure.

Pour ce qui est de la loi fédérale sur le Tribunal pénal fédéral, par rapport au projet du Conseil fédéral, la commission propose quelques modifications dont voici les principales.

[PAGE 906] Tout d'abord, pour ce qui est de l'élection des juges de ce tribunal, la règle est valable, évidemment, comme beaucoup d'autres règles que nous adoptons aujourd'hui, aussi pour le futur Tribunal administratif fédéral. Le Conseil fédéral prévoyait de nommer lui-même les juges dans ces tribunaux. La commission, unanime, propose, en revanche, que ces juges soient élus par l'Assemblée fédérale, ce qui implique que ces juges auront le statut de magistrats et qu'ils ne seront pas soumis à la loi sur le personnel de la Confédération, comme le prévoit le projet, mais l'Assemblée fédérale adoptera une ordonnance concernant le statut de ces magistrats.

Cela implique aussi que le président du Tribunal pénal fédéral n'est pas nommé par le Conseil fédéral, mais qu'il est élu par l'Assemblée fédérale pour une durée de deux ans.

Enfin, il y a le problème de la surveillance. Il relève, évidemment, comme tout ce qui a trait à la haute surveillance, de l'Assemblée fédérale, qui disposera d'un Conseil de la magistrature, comme instrument auxiliaire pour exercer cette surveillance, laquelle, comme on le verra tout à l'heure, n'est pas seulement une surveillance mais aussi un accompagnement.

Tels sont les changements que propose la commission par rapport au projet.

Un dernier problème est celui du siège de ces tribunaux. Le Conseil fédéral a fait des propositions quant au siège du Tribunal pénal fédéral et à celui du Tribunal administratif fédéral, dans un message séparé. La commission n'en a pas encore décidé. Elle le fera tantôt. Nous prévoyons cependant que le processus de décision sera tel, que lorsqu'on procédera au vote final, toutes les dispositions seront connues et pourront être adoptées en même temps. Nous avons aussi, à l'unanimité, adopté le principe que c'est un acte législatif séparé qui établira les sièges, que ce soit du Tribunal pénal fédéral ou du Tribunal administratif fédéral. Donc, la décision sur les deux sièges sera prise en même temps.

J'ai parlé de ce grand chantier qu'est la justice aujourd'hui. Nous nous apprêtons à adopter une nouvelle et importante institution. J'aimerais - nous ne le faisons pas souvent, mais je crois que, cette fois, c'est un devoir de le faire et je le fais très volontiers - souligner le très grand travail, je dirais l'immense travail qui a été accompli par le département. J'aimerais exprimer, au nom de tous les membres de la commission, nos remerciements et notre reconnaissance au directeur, aux collaboratrices et collaborateurs de l'Office fédéral de la justice. Nous avons, tout au long de ces séances, fait un travail passionnant et nous avons pu jouir de la grande compétence de ces fonctionnaires, de leur remarquable capacité de travail, toujours prêts qu'ils étaient à rédiger des rapports supplémentaires et des propositions alternatives. Ils ont collaboré avec une grande loyauté, même lorsque leurs propositions étaient mises en discussion.

C'est à l'unanimité que la commission vous recommande d'entrer en matière.