Berset Alain · Bundesrat · 2015-09-14

Wortprotokoll

Cela fait presque vingt ans que notre système de prévoyance vieillesse n'a pas été adapté de manière importante aux défis économiques et démographiques qui se posent à nous. Il existe, je crois, un consensus assez large sur le fait que nous vivons une période inédite de notre histoire. D'une part, l'évolution démographique fait que, dans les années 2020 à 2030, la génération baby-boom qui, aujourd'hui, travaille et cotise, atteindra l'âge de la retraite et aura droit à une rente. D'autre part, nous vivons une période marquée par des rendements faibles sur les marchés financiers. Nous n'avons pas connu de rendements aussi faibles depuis très longtemps, comme en témoigne le débat portant actuellement, en Suisse, sur [PAGE 808] les taux négatifs et les conséquences que cela peut avoir sur les placements des caisses de pension à long terme.

Dans ce contexte, il est nécessaire d'envisager une réforme importante du système de prévoyance vieillesse. La dernière réforme d'envergure remonte à 1997 et a connu, avec l'introduction du "splitting", une évolution importante. La grande réforme précédente remonte probablement à l'introduction de l'indice mixte en 1979. Ainsi, on constate qu'un grand débat a lieu tous les vingt ans environ - ce qui est dans le fond logique - et que cela nécessite de revoir le système de prévoyance vieillesse.

Il n'y a pas que le cadre politique, économique et démographique qui est nouveau: la situation des assurances est également nouvelle. Pour la première fois, nous pouvons traiter ensemble, en même temps, le premier et le deuxième pilier, ce dernier étant obligatoire depuis 1985.

Si l'on considère l'aspect démographique, il n'est pas exact de dire que le principal problème auquel nous sommes confrontés est l'augmentation de l'espérance de vie. Les plus grandes évolutions de l'espérance de vie dans notre pays se sont produites entre la fin des années 1940 et aujourd'hui. Cela a donc suivi toute l'évolution de l'AVS et cela n'a jamais posé de difficultés particulières. La raison en est que, parallèlement aux gains de productivité et à la progression économique, il a toujours été possible d'accompagner l'AVS de manière très large et bénéfique. Ainsi, l'AVS a connu un développement important, marqué notamment par une augmentation de rentes au cours du XXe siècle.

Non, le problème démographique que nous avons aujourd'hui n'est pas prioritairement celui de l'espérance de vie. C'est un effet de masse, un effet démographique, qui va amener en quelques années une génération entière à la retraite et qui nous oblige donc aujourd'hui à adapter la prévoyance vieillesse.

Monsieur Föhn, je vous remercie de votre question. Je suis très heureux d'avoir enfin l'occasion d'y répondre. Chaque fois que je m'exprime ici, c'est le Conseil fédéral qui s'exprime et ce projet est celui du Conseil fédéral, ce n'est pas celui du citoyen Berset. L'avis du citoyen Berset est assez peu intéressant en l'occurrence. Ce qui est intéressant, c'est ce que pense le Conseil fédéral. Ce projet a été intensément et largement débattu au sein du Conseil fédéral. Depuis 2012, le Conseil fédéral s'est penché en détail sur le projet à cinq reprises - je peux vous le dire parce qu'à chaque fois nous avons communiqué. D'abord pour fixer les grandes lignes, ensuite pour les concrétiser, pour adopter un projet pour la consultation, pour prendre acte des résultats de la consultation et finalement pour adopter un message à l'intention du Parlement. Chaque fois, nous avons débattu de chacune des mesures. Ce n'est donc pas mon projet, c'est le projet du gouvernement. Naturellement, il est transmis ensuite à la commission qui doit pouvoir en discuter et en débattre.

Quels sont les objectifs de cette réforme de l'avis, Monsieur Föhn, du Conseil fédéral? Un des objectifs de cette réforme est, tout d'abord, de maintenir le niveau des prestations de vieillesse. On ne peut pas faire une réforme à n'importe quel prix, il est important que les citoyennes et les citoyens aient confiance dans le système de prévoyance vieillesse. Nous savons, vous l'avez déjà dit à plusieurs reprises, que ce système de prévoyance vieillesse joue un rôle essentiel dans la stabilité économique et politique de notre pays. Nous savons également, qu'à la fin, il y aura de toute façon une votation populaire. Vive la démocratie directe! Heureusement qu'il y aura une votation populaire, cela nous permettra de mener un débat très large et d'être sûrs, à la fin, si nous avons une réforme qui obtient la majorité et qui peut être appliquée, qu'elle a l'appui de la population suisse.

Le premier objectif de cette réforme est donc de garantir le niveau des prestations.

Le deuxième objectif est d'assurer l'équilibre financier du premier pilier et du deuxième pilier, de manière à stabiliser la prévoyance vieillesse. L'échéance pour atteindre cet objectif est fixée à 2030, pas au-delà, parce que nous ne savons pas exactement dans quelle situation nous nous trouverons en 2030, en 2035 ou en 2040. On peut faire des hypothèses aujourd'hui. Vous avez parfois dit: "2030, ce n'est pas si loin, c'est dans quinze ans!" Oui, c'est dans quinze ans, mais si nous pensons à quoi ressemblait le monde il y a quinze ans, on se rend compte de tout ce qui s'est passé, et de tout ce qui s'est passé d'imprévu, depuis. Gageons que cela pourrait se reproduire, que des événements imprévus pourraient encore arriver. Notre responsabilité, la vôtre et celle du Conseil fédéral, c'est de répondre aujourd'hui à la situation que nous connaissons, et d'essayer de le faire dans une perspective raisonnable, que nous avons fixée à 2030.

Sur un plan technique et mathématique, il est possible de continuer ces tableaux jusqu'en 2060 ou 2080, si vous le souhaitez. Mais plus on s'éloigne, moins ils auront de valeur; nous devons donc viser les prochaines années.

En ce qui concerne la méthode, c'est celle d'une approche globale, visant à rechercher des équilibres en réformant en même temps le premier et le deuxième pilier. Cela permet d'obtenir une réforme équilibrée. Cela permet aussi d'apporter de la transparence dans le processus: toutes les cartes sont sur la table, rien n'est caché. Cette transparence permet d'avoir confiance dans le processus de réforme. Et cette confiance apporte une certaine sérénité, une certaine sécurité sur le développement de ce processus. Et cette confiance et cette sécurité créent les bases nécessaires pour avoir à la fin une majorité qui soutienne cette réforme. Depuis que le deuxième pilier est obligatoire, soit depuis trente ans, il n'y a pas vraiment d'autre méthode pour réformer la prévoyance vieillesse. C'était prévisible depuis 1985, il fallait simplement attendre le moment à partir duquel le deuxième pilier pouvait également tourner à plein.

Quelles sont les principales mesures? Comme l'a mentionné Monsieur Luginbühl, vous pouvez regarder les propositions débattues, et souvent d'ailleurs adoptées au Parlement ces dernières années, pour voir ce qui a été souhaité à ce sujet. C'est l'augmentation de l'âge de la retraite des femmes pour fixer l'âge de la retraite pour les hommes et pour les femmes à 65 ans. C'est la diminution du taux de conversion, de 6,8 à 6 pour cent, avec évidemment, ici encore, l'objectif de maintenir le niveau des rentes. C'est l'augmentation de la quote-part minimale LPP, avec la proposition de la relever de 90 à 92 pour cent. En échange, si j'ose dire, la méthode appliquée reste celle basée sur le rendement au détriment de celle basée sur le résultat. Ce sont d'autres mesures encore, qui touchent les prestations, qui concernent les rentes de veuves, les cotisations pour les indépendants. Et puis, il y a bien sûr aussi un financement additionnel, que le Conseil fédéral a proposé d'envisager par la TVA, avec 1,5 pour cent de TVA supplémentaire: 1 pour cent à l'entrée en vigueur de la réforme et 0,5 pour cent, probablement aux environs de 2026-2028, lorsque cela sera rendu nécessaire par la situation financière de l'AVS. En parallèle à cette augmentation de TVA, le Conseil fédéral a proposé de toucher aussi à la part de financement de l'AVS par la Confédération, en la réduisant de 19,55 à 18 pour cent.

Quelles sont les conséquences financières? Nous connaissons en définitive le niveau des prestations; nous savons ce qui est garanti aujourd'hui par la loi, en termes de premier pilier, en termes de deuxième pilier, avec un taux de conversion à 6,8 pour cent; et nous voyons que si rien ne se passe, la situation va s'aggraver, par rapport au déficit actuel dans le résultat de répartition du premier pilier et au financement du deuxième pilier. Dans le premier pilier, on s'attend à un déficit annuel qui pourrait être de 7, 8 ou 9 milliards de francs - par année! - en 2030. Si rien ne se passe aujourd'hui, on peut décemment s'attendre à un fonds AVS vide en 2030. Vide! Et puis ensuite - 2031, 2032, 2033 - ce seraient quelques milliards de francs, voire jusqu'à une dizaine de milliards de francs par année de dettes qui seraient accumulées. Cela peut donc aller extrêmement rapidement.

Ce projet a été traité par votre commission de manière très approfondie. Sur les éléments essentiels de la réforme - du moins, c'est ce que nous avons analysé -, elle s'est ralliée au Conseil fédéral, notamment en ce qui concerne la réforme simultanée du premier pilier et du deuxième pilier, la [PAGE 809] garantie de la transparence, et tout particulièrement en ce qui concerne la garantie du niveau des rentes. Personne ici, si j'ai bien entendu, n'a vraiment dit le contraire; le niveau des rentes doit être garanti dans le premier pilier et dans la part obligatoire du deuxième pilier. Après, la question est de savoir comment on le réalise. C'est cependant un objectif très important, qui a également été soutenu par la commission.

Elle a aussi soutenu les principales mesures, comme l'harmonisation de l'âge de la retraite à 65 ans, la flexibilisation de la retraite, l'abaissement du taux de conversion et le principe d'un financement additionnel par la TVA. Sur tous ces éléments, il y a dans le fond une unité de vues entre le Conseil fédéral et la commission.

Par contre, il y a des différences qui se sont fait jour, notamment sur la compensation. Où faut-il effectuer la compensation pour garantir le niveau des rentes? Le Conseil fédéral avait proposé une compensation quasi exclusivement dans le deuxième pilier qui aurait représenté, d'après nos estimations, environ 0,8 pour cent de cotisation salariale. Votre commission a choisi de compenser une partie dans le premier pilier, 0,3 pour cent de cotisation salariale, en laissant 0,4 pour cent dans le deuxième pilier. Sur le principe, il n'y a pas d'immenses différences. C'est par contre un chemin très différent qui a été choisi. J'ai dû constater au sein de la commission que, sur ce point, le projet du Conseil fédéral n'a été soutenu par personne - il faut le dire ici clairement. J'en ai pris note et je peux m'en accommoder. Mais, je tiens à souligner par là que la proposition de la minorité, ce n'est pas le projet du Conseil fédéral; c'est encore autre chose. C'est un projet dans lequel on garderait 0,4 pour cent de correction dans le deuxième pilier, mais rien dans le premier pilier, en tout cas au sens où la commission l'entend. C'est donc un troisième concept.

Il y a le concept de la majorité de la commission, qui essaye de garantir le niveau des rentes. Il y a le concept de la minorité de la commission qui, selon notre analyse, contrairement au projet du Conseil fédéral, aboutirait à une certaine diminution du niveau des rentes. Et il y a le projet du Conseil fédéral, que je soutiens ici un peu esseulé, qui maintiendrait le niveau des rentes, mais en passant uniquement par le deuxième pilier.

On aura l'occasion de mener ce débat tout à l'heure, ce n'est pas maintenant que je veux le mener, mais je souhaitais rappeler ces différentes positions, qui ont probablement marqué les plus grandes différences, au sein de la commission, entre le projet du Conseil fédéral et le projet de la commission.

Une autre différence importante concerne le financement par la TVA: la commission, dans son ensemble, a souhaité un relèvement de la TVA qui ne dépasse pas 1 pour cent, alors que le Conseil fédéral souhaitait 1,5 pour cent. Ce 0,5 pour cent manquant, il faut bien le prendre quelque part. Votre commission a décidé d'aller le chercher dans la contribution de la Confédération, en refusant de la diminuer de 19,55 pour cent à 18 pour cent des dépenses de l'AVS, mais en attribuant malgré tout la totalité du point supplémentaire de TVA à l'AVS, ce qui était aussi proposé par le Conseil fédéral. Il y a naturellement une divergence sur cette question; je pense qu'il vaudrait mieux passer par un pourcentage de TVA un peu plus élevé et une contribution de la Confédération un peu moins élevée. Mais là aussi, j'ai dû constater que j'étais terriblement esseulé - oui cela arrive, mais cela va aller, Monsieur Cramer, ne vous inquiétez pas!

J'aimerais revenir maintenant sur quelques points qui ont été mentionnés lors des débats. Si l'on veut maintenir le niveau des rentes, quelle que soit la ligne que l'on choisisse, celle du Conseil fédéral, celle de la majorité de votre commission ou le droit en vigueur, on constate qu'avec l'effet démographique, on devrait se retrouver en 2030 avec environ 70 milliards de francs de dépenses. Ce chiffre peut varier un peu, mais pas de plus de un pour cent. Nous pensons qu'avec les mesures qui ont été définies, soit par le Conseil fédéral, soit par la majorité de la commission, même si c'est un autre chemin, on peut garantir le maintien du niveau des rentes.

Le Conseil fédéral s'oppose à plusieurs propositions de minorité, notamment à celle de Monsieur Rechsteiner, qui veut que tous les rentiers puissent bénéficier de l'augmentation des rentes que votre commission a décidée. Il y a de bons arguments pour s'y opposer. Les personnes qui sont déjà rentières ont bénéficié de l'âge de la retraite actuel, 64 et 65 ans, et du taux de conversion actuel, 6,8 pour cent. Elles sont donc parties à la retraite dans les conditions qui sont celles que nous avons aujourd'hui. On ne peut donc pas tout avoir: les conditions les plus favorables pour partir à la retraite - celles que nous connaissons aujourd'hui - et les mesures de compensation qui sont prévues. C'est pour cela que ces mesures de compensation doivent être réservées aux nouveaux rentiers.

Il y a ici une différence importante entre la majorité de la commission et le Conseil fédéral. En effet, avec une compensation uniquement dans le deuxième pilier, il faut vingt ou trente ans pour que ces mesures déploient pleinement leurs effets. La proposition de votre commission donne un effet beaucoup plus rapidement.

La question de l'égalité salariale a également été abordée. Vous avez raison, Madame Bruderer Wyss, d'avoir mentionné cette question importante. Toutefois, elle ne peut pas être réglée dans le cadre de la prévoyance-vieillesse. Il faut prendre des mesures dans le contexte de l'égalité salariale, mais il ne convient pas de les lier formellement à ce projet. Le Conseil fédéral a déjà fait un certain nombre de choses dans ce domaine, notamment en augmentant le nombre de contrôles dans les entreprises ayant obtenu un mandat dans le cadre des marchés publics de la Confédération, ou en modifiant les conditions de soumission en vue de l'obtention d'un tel mandat. Il est possible d'agir dans le cadre du droit actuel, il faut une volonté politique pour ce faire et ce sont des choses qui ont été réalisées. Il y a encore des progrès extrêmement importants à réaliser dans le secteur public, dans le secteur parapublic - qui représente une partie très importante des emplois dans notre pays pour lesquels on doit aussi pouvoir parler d'égalité salariale -, mais naturellement aussi dans le secteur privé.

Je souhaite également revenir sur la question mentionnée par Monsieur Luginbühl concernant le fait de lier l'âge de départ à la retraite à l'espérance de vie. Ma contre-question est la suivante: à quelle espérance de vie faudrait-il lier l'âge de départ à la retraite? A celle des universitaires ou à celle des ouvriers? Depuis la sortie, en 2012, du rapport sur la mortalité différentielle en Suisse 1990-2005, rapport commandé par mon prédécesseur, nous savons qu'il existe en Suisse une très importante mortalité différentielle et que l'espérance de vie n'est pas la même pour tout le monde. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral souhaite flexibiliser l'âge de départ à la retraite; c'est aussi la raison pour laquelle le Conseil fédéral souhaite instaurer une fourchette d'âge de 62 ans à 70 ans. L'objectif est d'augmenter l'âge de départ à la retraite réel, là où c'est possible, tout en tenant compte des situations extrêmement diversifiées prévalant sur le marché du travail.

Nous souhaitons donc proposer cette flexibilité et également rendre possible une rente partielle dans le premier pilier. Il s'agit d'instaurer la possibilité de décider, à l'âge de 65 ans, de prendre, par exemple, une retraite partielle à 50 pour cent tout en continuant à travailler à 50 pour cent, en sachant que le travail qui sera effectué après 65 ans et les cotisations qui s'y rapportent amélioreront la rente. Il s'agit ici encore d'une incitation concrète - et pas juste d'un chiffre dans une loi - visant à maintenir les gens sur le marché du travail là où cela est possible. Pour cela, il faut bien entendu qu'il y ait un marché, chose qui varie en fonction des branches et des catégories de personnes.

Ayant écouté avec beaucoup d'attention le débat, je sens une forte volonté de trouver un projet qui adapte l'assurance et la prévoyance vieillesse aux besoins du temps, qui garantit un financement équilibré pour la prévoyance vieillesse et qui puisse réunir une majorité. Et pas n'importe quelle majorité: une double majorité, celle du peuple et des cantons. [PAGE 810]

Les choses sérieuses ont maintenant commencé au Parlement, le débat a lieu au premier conseil, et je suis très heureux d'entendre qu'à l'instar du Conseil fédéral, vous constatez que le projet n'aura une chance que si on le pense jusqu'à la fin. Il ne suffit pas de dire aujourd'hui que l'on a essayé. On peut certes le faire, mais cela ne nous mènera nulle part. Il faut non seulement dire que l'on a essayé, mais il faut également préparer un projet qui nous permette d'avoir une réforme qui soit vraiment en mesure d'entrer en vigueur dans quelques années. Il ne suffit pas simplement d'avoir essayé.

J'ai ressenti ainsi les travaux de votre commission. On ressent la même volonté dans le débat d'entrée en matière. J'en suis très heureux. Je me réjouis de mener la discussion par article avec vous.

Au nom du Conseil fédéral, je vous invite donc à entrer en matière sur le projet.